员额制检察官动态调整及退出增补机制探究

员额制检察官动态调整及退出增补机制探究

    李劲峰[1]    王文钊[2]

【摘  要】 员额制改革的系统完整性迫使检察机关必须不断完善机制，积极适应新时代的发展要求。实行全省统筹、动态调整员额数，院内员额检察官一专多能，上下级院员额检察官调配使用解决员额数难以满足办案的问题，进一步完善检察官遴选调整机制。设立员额检察官主动、被动退出情形，并由省惩戒委员会决定是否退出更合乎公平、公正、公开的原则。建立增补机制应确立缺额补充、统一考试、分类考核的原则，层级上报、上级确定、依法任命，提高员额增补的可操作性。

【关键词】 动态调整、完善、员额数量、考核、补充

实行检察官员额制是检察机关司法责任制改革的重中之重，其制度的完善性关乎检察改革的成效。中共中央办公厅印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》中要求建立员额统筹管理、动态调整机制，同时要求建立健全员额退出机制，从而为加强检察队伍建设，规范实施员额制指明了方向，而实际运行的员额制管理与上级的要求仍存在诸多不适应的问题，必须加以正视，寻求完善之举已迫在眉睫。

完善遴选机制，实施动态调整

2017年11月1日，时任最高人民检察院检察长曹建明在向全国人大常务委员会报告全国检察机关全面深化司法改革情况中指出：全国检察机关遴选出员额内检察官84444名，占中央政法专项编制的32.78%。其中最高人民检察院机关首批遴选228名员额内检察官，占中央政法专项编制的31.89%[1]。目前，全国检察机关四级检察院遴选工作相继完成，有的院已完成两批遴选。虽然遴选工作初见成效，但诸多具体问题必须加以解决。

一、员额数量的确定问题。从高检院公布全国遴选情况来看，全国各级检察机关遴选员额占中央政法专项编制比例，与中央提出的39%基本要求还有遴选的空间。另外，2016年7月18日，时任中央政法委书记孟建柱在全国司法体制改革推进会上强调：基层院案件较多的院可以适当增加员额比例，最多可控制在40%以内[2]。现在员额的确定均以政法专项编制数作为基数，以39%为最大比例，存在较为固定的模式。虽则有利于各级检察院的员额数的可控性，但缺乏灵活性。一是许多检察院的政法专项编制是十多年前确定的，近年来虽有所调整，但增幅远低于案件增速，不能满足实际需要[3]。二是许多检察院在政法专项编制不够的情况下，存在事业编制。三是许多院办案数较多，即使遴选比例达到40%，也难以解决案多人少的问题，有的院办案数较少，遴选比例控制在39%以下，人均办案数也与办案数较多院存在很大差距，人浮于事的现象在一定程度上将会出现。

笔者认为，员额数的确定应由全省统筹，动态调整。一是将事业编制纳入到总编制基数中，从而在一定程度上改善员额不足的情形。在实践中事业编制的取得，基于有的院人员不足的窘况而产生的，将事业编制纳入总编制数中，有利于人员的稳定性和连续性。二是切实将以案定额落到实处。目前，员额数的确定基本是以每个院的编制数为基数，确定一定的比例计算出来的，这种固化的模式无法体现以案定额的基本思路。可行性路径应由全省把握总员额数，结合编制数、办案数对每个市院确定全市的员额数，针对基层检察院办案数较多的客观现实，把办案数作为第一要素，以办案数来确定员额比例。实践中可以每个院办理案件数量占比确定员额，防止出现编制数多，则员额数多，但办案数并不多，相反有的院编制数少，则员额数少，但办案数多的情形。三是普遍存在员额留有余地的做法。实践中有的院案多人少，在非员额人员无法独立办案的要求下，员额留有余地只会加重现有员额的负担，有失公允。如留有余地的检察院现有员额无法适应繁重的工作量，则应及时逐级向上级反映，将剩余员额指标在全省检察机关统一遴选时予以落实。

     二、员额数无法满足办案的问题。实行员额制改革之前，助理检察员、检察员均能独立办理案件，而在改革之后，依照上级规定只有员额检察官才能独立办理案件，在员额比例最高到39%的制约下，每个院能独立办案的人数呈下降走势，虽则一部分原来未入额的检察官可以成为检察官助理，协助员额检察官工作，但目前各级院在政法专项编制不变的前提下，给员额检察官都能配备检察官助理、书记员难以实现，这必然造成办案数递增的情况下，独立办案人员减少，改革前后办案力量和办案数量的矛盾愈加凸显。笔者所在院在改革前2016年办理职务犯罪侦查案件，审查批捕、起诉案件，民事行政申诉案件共872 件，2017年改革后共办理983件，而独立办案人员改革前为52名，改革后任命员额检察官32名， 2017年转隶5名，退休1名，目前员额检察官26名，改革后独立办案人员减少一倍，人均办案数从改革前的18件增加到改革后的38件，增长率为111%。不难看出，在员额制改革后，员额检察官承载办案的压力成倍增长。

在当前，为员额检察官配备足额的检察官助理和书记员难以实现的客观环境下，笔者认为，可实行每个院内员额检察官一专多能，上下级院员额检察官调配使用。一是要求员额检察官除在本岗位工作之外，充分发挥积极主动作用，协助办理一定时期部门受理较多的其他案件，消除院内人均办案数不平衡的问题。为此，增强意识，强化培训，加强监督则为工作质效提高的重中之重。去除岗位与工作同一思维模式，员额检察官要一专多能，熟悉各项检察业务，拓宽个人发展空间，平衡各部门工作量不等现象。在各项业务培训中，承担相关职能的员额检察官都有接受培训的权利和义务。员额检察官办理本岗位工作之外的每一个案件均需该部门负责人（需为员额检察官）的跟踪督查，发现问题，及时向主管检察长报告，由主管检察长决定，保证办案质量和效率不打折扣。二是打破单位壁垒，实行上下级院一体化，某一基层院某时期内案件任务重，在自身单位难以完成的情况下，可有市级院协调，由市级院直接下派员额检察官或从其他院调配员额检察官协助完成。在当下人财物由省级、市级统管的前提下具有实现的可能性，随之而来更多的是如何操作的问题。笔者认为，调配的员额检察官作为具体办案人，行使与被协助检察院员额检察官相同的权利和义务，将其办案任务质效向协助检察院予以反映，保证考核的客观性。

三、员额检察官的任命问题。在员额制改革之前，按照《检察官法》规定：检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员均为检察官。在员额制改革后，经过省遴选委员会遴选入额的检察官为员额制检察官，原来的一部分检察官不能进入员额制序列，不能独立办案，只能作为检察辅助人员。对于任命为员额检察官的，原来是助理检察员，上级院要求检察长提请人大常委会任命为检察员，并且要求实施员额制后不再任命助理检察员、检察员。目前将带来原来是检察官，现在不是员额检察官以及以后任命员额检察官的条件、程序的具体问题。

对于原来是检察官，实施员额制后没有入额人员的管理问题。对于此类人员，按照司法改革的要求，他们不属于员额制范畴，只能作为检察辅助人员协助员额检察官办理案件，可任命为检察官助理，行使相应职权。由此可能引发的问题是依据《检察官法》原任命的检察官职务是否予以保留，笔者认为：这类人员目前按检察官助理任命，行使检察官助理职责。在司法改革过渡期，原检察官职务可予以保留，目前，最为紧迫的是加快检察辅助人员等级确定、工资套改，稳定人心，不因与员额检察官待遇过大差距影响工作。

对于员额制改革后，员额制检察官的任命问题。目前按照上级要求，暂停院内助理检察员的任命，在省遴选委员会遴选为员额检察官的，原为助理检察员的应提交人大常委会任命为检察员，以此与《检察官法》紧密相连。笔者认为，随着员额制的规范运行，根据《检察官法》的相关规定，根据被遴选人情况，分类进行任命。原来为检察官的，是助理检察员的提请人大常委会任命为检察员。原来为检察员、检察委员会委员的，除需要晋升法律职务的以外不做调整，只按照员额检察官落实责任、待遇等；初次被遴选为检察官的，由本院检察长任命为助理检察员。在此必须明确的是，在员额制改革后，任命为助理检察员、检察员、检察委员会委员的，必须经过省遴选委员会批准为员额检察官。法律职务的晋升按照《检察官法》规定执行，保证改革的成果与法律规定相衔接，实现改革效益最大化。

建立退出机制，保证进出通畅

在司法责任制改革的大背景下，员额制改革带来了责权利的重新分配，“入额”自然成为人之所向，但是入员额不应成为法官检察官的铁饭碗，应建动态退出机制[4]。建立退出机制不仅提高员额检察官的工作积极性，而且更有利于非员额人员工作主动性，一旦有员额空缺，就有了入额的可能。

一、关于员额退出情形的确定问题。从新闻媒体中看到江苏、安徽、山西等省份相继建立退出机制，但确定的内容不一，有5、6种不同情形，笔者认为在建立退出机制中应包含主动退出和被动退出两种情形。

一是主动退出：指已入额检察官根据自己实际状况或者依据相关规定已不能胜任工作，主动提出退出员额的情形。给员额检察官主动退出的权利，不仅尊重了他们的意愿，而且实现了人员的良性互动，促使员额制检察官管理充满活力。笔者认为主动退出应包含以下具体内容：一是经过一段时间员额检察官的工作后，自己认为不适合该工作岗位，不愿意从事员额检察官工作的；二是辞职、辞退、调动、退休等自然减员，已经离开员额检察官工作岗位的；三是本人入额后，配偶或者子女在本辖区从事律师、司法审计、司法拍卖等工作，对方不愿退出现岗位，自己主动提出的。

对于上述自然减员情形，在其离开员额检察官岗位的同时主动提出的，自然按照退出程序做出决定。而一些员额检察官自己并不主动提出，政工部门应及时将此种情形纳入退出程序。

二是被动退出：指根据员额检察官的工作表现，其已不能或不适合在员额检察官岗位继续工作，通过一定程序，对其做出退出决定的情形。员额检察官是一种职务，也是一种岗位，必然有具体的要求，一旦其在工作中出现某些问题，已不能或不适合在该岗位上工作，必须及时做出退出决定，让庸者下，能者上，保证人员良性循环。笔者认为被动退出包含以下主要内容：一是由于工作不认真，工作能力差，办案效率低，在绩效考核中连续两年被确定为基本称职以下等次的； 二是在司法办案工作中故意或存在重大过失办理错案，应当承担司法责任，不宜担任员额检察官的；三是因违纪违法行为受到相应处分，不宜担任员额检察官的；四是从事非检察业务工作的领导入额后，没有免去或没有依照承诺主动辞去其行政职务的；五是办案数量、质量达不到员额检察官基本要求，已不能胜任员额检察官工作；六是因健康原因，已不能在员额检察官岗位继续工作的。对于有被动退出的情形，如果员额检察官主动提出退出的，则按照相应程序进行处理，主动退出和被动退出并不是一成不变，只是一种化分而已。

目前中央政法委明确规定：政工部门负责人、纪检组长入额的，必须要辞去行政职务，否则必须退出员额。该规定仍有商榷之处，在实际工作中，政工部门负责人、纪检组长一般担任院党组成员，大都经过业务部门的历练，是一级一级通过自身努力取得成绩被组织提拔使用的。虽然从其职务定位来看，均从事非业务工作，但不能一概而论。有的政工部门负责人、纪检组长是检委会委员，依然从事业务工作，为此笔者将被动退出第四条退出情形的前提规定为：从事非检察业务工作的领导。

二、关于员额退出程序问题。从以上情况来看，员额退出有省级检察院党组决定和省级院政治部备案两种做法。笔者认为以上做法需探讨，员额检察官的遴选和退出应相辅相成，如今按照中央司法体制改革规定，每个省都建立了法官检察官遴选委员会，遴选程序虽然首先要经过检察院内部运作，但是最终由省遴选委员会决定，省级检察院并没有遴选的最终决定权。进与退是事物的两个方面，给予省遴选委员会遴选决定权，不给于退出决定权，由省级检察院决定，一是违反了对事物决定权应统一的普遍规律。二是在实际工作中有可能出现这样情况：某位员额检察官因符合某种退出情形，被省级院做出退出决定，而后，退出情形消失后，其又经过遴选程序，被提交到省遴选委员会，而省遴选委员会已对其遴选过，会给遴选委员会造成重复遴选的错觉，显然对省遴选委员会的权威有所影响。对此有可能产生质疑的是省遴选委员会只负责遴选，能否负责退出的问题。笔者认为员额检察官的退出决定权交由省惩戒委员会负责较为妥当。一是省遴选委员会和省惩戒委员会均都建立，各省份法院检察院遴选、惩戒委员会的在人员组成和运作方式上不尽相同。例如，上海、陕西等省份采取“一套班子，两块牌子”的做法，法官检察官遴选与惩戒委员会人员重合，吉林、海南等省则分设法官检察官遴选委员会和法官检察官惩戒委员会，人员组成有所不同[5]。按照遴选与退出相对应的说法，由省惩戒委员会负责员额检察官退出事宜更为适合。二是在员额检察官退出情形中涉及违法违纪违规行为，发生错案或受到处分情况，对此由省惩戒委员会做出否定评价，让其退出更为适宜。三是省遴选委员会、惩戒委员会大都是法院、检察院之外聘请人员组成，做出的决定更为客观，以防内部操作有包庇之嫌。在省惩戒委员会做出退出决定后，及时向省遴选委员会进行通报，保证二者无缝衔接，就不会出现笔者上述出现重复遴选的错觉，如遴选与惩戒委员会是“一套班子”，自行备案即可。

在检察机关内部操作层面，应有政工部门受理，院绩效考核委员会决定，再层级上报到省惩戒委员会做出最终决定。目前普遍采取由院党组决定的做法值得商榷。绩效考核委员会组成人员不仅包括院领导、一些部门领导，而且会吸纳优秀的检察官，人员组成较为广泛，对员额检察官工作情况了解较为全面和真实。院党组虽有人员的任免权，但其人员组成没有绩效考核委员会多，再者对退出情形中工作不认真、能力不强、办案效果差，绩效考核两年在基本称职以下的认定，由绩效考核委员会认定更能服众。对于主动退出和被动退出两种情形，只是程序启动的源头不同，主动退出由员额检察官自行提出或者出现自然减员的，附相关文件，被动退出由发现者提出，政工部门受理，再统一由院绩效考核委员会做出是否退出的意见，决定退出的向上级层报，由省级惩戒委员会做出最终决定；决定不退出的继续留任，但需向上级备案，上级认为应当退出的，撤销不退出决定，最终由省惩戒委员会决定是否退出，真正使员额检察官退出程序严格和务实，具有较高的权威性。

建立增补机制，确保良性循环

目前，各级检察机关遴选员额占中央政法专项编制的32.78%，高检院机关占31.89%，这与中央要求的39%还有一定的距离，再次遴选已是必然。同时，在各级院退出机制纷纷建立的大环境下，员额退出已成常态。如江苏省建立退出机制，已有68人因任职回避、离岗原因等退出[6]。为此，应建立员额增补机制，不断适应工作需要。

一、关于增补原则的确定。员额检察官的增补程序是退出程序的完善，也为再次遴选畅通了渠道。笔者认为，增补应遵循以下原则：一是缺额补充，这是增补的第一条件。实践中首先由缺额的检察院逐级向上级反映，然后经省级检察院或高检院遴选办公室审批，最后向各级遴选委员会报备。由省级检察院或高检院遴选办公室决定遴选名额具有客观性和便利性，如由各级遴选委员会来决定，受制于遴选委员会人员组合的非集中化，另外，各省级院对市、县（区）院人员情况更为清楚，遴选办公室办理具体事务客观、真实、便捷。二是统一考试，这是选择性条件。根据缺额情况，定期由省院组织遴选考试，高检院机关由高检院组织。考试的内容应以能力运用为主，考试占总评分的40%。目前，一些省份实行检察长、副检察长、检委会专职委员不参加考试，只参加考核的方式；有些省份实行检察长不参加考试，其余被遴选人员均要参加考试。笔者认为检察长可不参加考试，检察长经过人大选举、任命，并且领导检察院工作，在组织考察环节中对其德、能、勤、绩、廉等方面进行全方位的考察，无需进行考试认定其员额检察官身份。对于其他人员统一考试可体现公正、公平、公开性，检验被遴选人的理论业务功底，面试可检验被遴选人员运用知识能力、语言表达能力和随机应变能力，挑选优秀人才，夯实检察根基。三是分类考核，这是增补工作的必经程序。所有参加遴选人员均要进行考核，考核占总评分的60%，主要考核工作能力、工作业绩、工作成效，其中在工作业绩方面对于检察长、副检察长、检察委员会专职委员参与办案考核量与检察员、助理检察员拉开距离，对于检察官助理参与办案量单独定量考核，以充分体现所有被遴选人员办案的亲历性和真实性。

二、关于增补程序的设定。各级检察院遴选机制已普遍建立，从而为增补机制畅通了渠道，唯有员额缺额审批程序为先决条件。笔者认为，在实践中员额缺额检察院每年年初统一层报到省院遴选办公室（高检院机关统一由高检院确定，不再赘述），由省院遴选办公室审查后下达员额增补数；其次具体增补程序参照遴选程序即可；最后关于员额检察官的任命可执行前述方式，员额制改革前为检察官的，是助理检察员能达到晋升检察员条件的，可由检察长提请人大常委会任命为检察员，是检察员或检委会委员的，没有晋升情形出现，保留原法律职务不变；原来为检察官助理的，由本院检察长任命为助理检察员。随着改革的逐步推进，法律职务与员额制将步入同一轨道，不再有过渡期保留检察官法律职务的情形，凡依据《检察官法》任命的检察官，必须是员额检察官。必要时，对《检察官法》予以修订完善，以吸纳改革的成果。

对员额检察官实行动态调整，主要包含进一步完善遴选机制，建立退出、增补机制，另外还包含退出后的交流和复任机制。交流指的是从员额检察官职位退出后，又到其他党政、事业单位任职情形，此类人员应以员额检察官对应的职级确定其工资待遇，职务晋升的按其新晋升职务认定。复任是指确定员额检察官存在的退出情形消失，拟再次任命为员额检察官的情况。对于复任的，应在员额缺额的情形下，行为人再次提出入额，符合遴选资格条件，通过增补程序来实现的方式。