当前位置: 首页 > 实务调研

检察监督和监察监督的关系

发布时间: 2019-01-29

国家监察体制改革对于检察机关职务犯罪侦查职能的整合,引发了关于监察职能和检察职能法律性质、相互关系的大讨论。检察监督和监察监督以权力制约为基础,监察权是独立于立法权、行政权和司法权的国家权力,属于权力监督的范畴。检察机关被部分剥离的权力主要是职务犯罪侦查权。监察职能未改变检察机关的法律监督职能

我国宪法明确规定,检察机关属于国家的法律监督机关,而被监察委员会所吸收的职务犯罪侦查和预防职能的法律监督的意义并不突出,职务犯罪侦查和与预防职能实质上属于权力制衡,而不属于检察机关本来享有的法律监督职能。职能整合并不会改变检察机关作为法律监督机关的宪法定位。

职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性的权力却并不具有检察权的本质属性。相反,侦查权的配置与检察权设置的初衷存在紧张关系,因为侦查和起诉职能同体不符合刑事诉讼的现代法治精神,有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则,侦查权的转隶有利于突出检察权的司法属性。职务犯罪侦查权转隶监察委员会之后,检察机关的工作职能突出地表现为公诉权和诉讼监督权的行使,诉讼监督包括侦查活动监督、立案监督、民事行政监督以及审判监督程序等,这些职能具体表现为,审查批准逮捕、对公安机关的侦查活动的司法审查、是否提起公诉。针对法院的民事、行政和刑事审判以及刑事执行行为的监督。这些属于典型的法律监督权。

监察委员会是监察执法机关,监察执法权包括查处腐败违法行为的调查权和非刑事处罚权以及查处腐败犯罪的刑事侦查权。赋予监察委员会对腐败违法行为的调查权、处分权,对腐败犯罪的侦查权,这与腐败从违法到犯罪的关联性特征高度契合,是非刑事手段和刑事手段并用反腐败治理模式的创新,增强了腐败预防的前置性和有效性;由监察委员会侦查、检察机关审查起诉,从根本上改变了刑事诉讼中检察机关“既当运动员又当裁判员”的弊端,体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及以权制权的控权法则。

因而,检察机关的职务犯罪侦查权转隶后,检察机关应该具备的法律监督的工作职能更加清晰、集中和突出。监察委员会监察职能的设置并未改变检察机关法律监督的本来职能。

法律监督和监察监督的区别

1、检察机关的法律监督职能注重的是合法性的监督。《监察法》草案第45条规定:监察机关根据监督、调查结果,依法作出如下处置:()对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉。()对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。()对不履行或者不正确履行职责的,按照管理权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。从以上规定可以看出,监察委员会对公职人员作出处置决定是在对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”进行调查之后。根据调查结果,处置决定涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉,构成违法违纪,但尚未构成职务犯罪的,由监察委员会自行做政务处分或者其他的处理。监察委员会吸收了行政监察部门的职能,并且接收了纪委的监督方式。

2、监察监督是对国家机关“人”的行为的监督而检察监督是对国家机关行为的监督;《监察法》草案第15条规定:“ 监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察……”我们可以清楚地看到,监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。监察委员会的监督对象是自然人,而不是组织。而检察院的监督对象则是国家机关,包括司法机关和行政机关。检察院的监督针对的是国家机关的行为,而非国家机关的工作人员的行为。检察机关发现法院的裁判和公安机关的作为或者不作为违法,则由法院或者公安或者其他行政机关来承担相应的法律后果,这是最明显的一个差别。

3、比较检察机关的法律监督职能,监察监督的范围更广泛。监察法草案第3条规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。监察法草案第十一条第三款规定:对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院,依法提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。从这些规定可以看出,监察委员会对于公职人员的监督的范围涵盖了职务犯罪、一般违法、违反党纪乃至违反道德规范。这一监督范围远远广于其他任何形式的监督。与之相应,监察监督的依据除了法律,还包括党规党纪和道德规范。监察监督遵循的是严格性原则,对行使公权力的公职人员课以高于普通公民的义务要求。检察监督的范围则是法院的审判活动是否合法,刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,以及行政机关的行政执法行为是否合法。检察监督遵循的是有限性原则,只能对监督对象行为的合法性进行监督,监督的依据也只能是法律,不包括党规党纪、道德规范等。

4、监察监督是全方位无期限的抽象监督,而检察监督讲究程序和方式的具体监督。从检察机关的法律监督职能运行上看,检察机关的监督通常是事后监督,无论是对法院的审判行为,还是对行政机关的执法行为,都是在监督对象的行为已经做出之后进行监督,在其他国家机关行使权力的行为作出之前,检察机关不得进行预先干预。即便是对行政机关不作为的监督,也是基于行政机关负有作为的法定义务而不履行,这种不作为已经构成了违法,因此检察机关督促其履行也属于事后监督。而监察监督属于全方位的监督,其没有对程序的严格要求,监督的期限和范围上也没有明确限定,它关注的是公权力运行过程中落实到每一个个体的实际履行职务的行为,这种关注和监督室全方位的终身监督。

因为差异而互补功能,监察监督与检察监督在整体上正在完整和充分我们国家的整个监督体系。我们应该在尊重监察监督和检察监督各自特点的基础上进行具体制度设计,实现检察监督和监察监督工作的相互作用,良性互动。

      法律监督和监察监督的关系

《监察法》草案第4条第2款规定,监察机关办理职务违法犯罪案件,应当与司法机关互相配合、互相制约。监察职能主要是通过对公职人员实现从党纪到腐败、渎职性质的违法乃至犯罪行为的全方位监督。涉及到刑事犯罪的案件,必然要移送检察机关审查起诉,而检察机关在诉讼监督以及行使公益诉讼等职能中的发现的职务犯罪案件线索要移送监察委员会调查。 

1、监察机关的监察监督行为要通过检察机关的配合来运行和实现;监察机关对公职人员行使监察监督,通过对相应监督线索的审查、分析,如认定公职人员存在腐败、渎职性质的违法乃至犯罪行为,即启动调查程序,通过调查,确定行为人涉嫌职务犯罪,即移送检察机关依法提起公诉;监察机关对于自己所办理的涉嫌犯罪的案件,需要通过检察机关提起公诉来进一步落实监察监督的效果。监察机关的调查权与检察机关的公诉权之间本身就是承上启下、不可分割的,相互之间的配合关系是显而易见的。监察机关对于涉及犯罪刑事案件的处理结果也必须通过检察机关的公诉权来实现。从《监察法》草案第47条规定可以看出,检察机关对监察机关移送提起公诉的涉嫌职务犯罪的案件,应当依法进行审查,决定是否起诉或不起诉。监察机关对于其涉及犯罪的案件处理必须通过检察职能中的公诉权来解决。检察机关通过对职务犯罪案件诉权的行使一定程度上制约监察委的调查权。

2、检察机关在诉讼监督过程中发现的发现的职务犯罪案件的线索要移送监察委员会办理。检察机关在侦查活动监督中,发现有公职人员违纪、违法和腐败、渎职问题的线索,应将问题线索移交监察机关调查、处置。同时,在行使对行政违法行为和行政违法不作为监督职责的过程中,发现有公职人员违纪、违法和腐败、渎职问题的线索,应将问题线索移交监察机关调查、处置;这些线索的共享和处理都体现着监察机关和检察机关之间的相互配合和制约的关系。

3、监察监督中涉及人身财产的侦查行为或强制行为要接受检察机关的法律监督。《监察法》草案第33条规定,监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。《监察法》草案第40条规定,监察机关对职务违法和职务犯罪案件,应当进行调查,收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,查明违法犯罪事实,形成相互印证、完整稳定的证据链。严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。《监察法》草案所规定调查行为必须依法开展,不能通过非法方式展开,此处所谓的法律依据就是刑事诉讼法的相关规定。公安机关在侦查活动中的这些侦查行为是检察机关侦查监督的,监察职能运行中涉及到的监察机关在监察过程中实施涉及公民人身权和公民、法人、其他组织财产权的刑事侦查行为或刑事强制措施行为,如查封、扣押、冻结、搜查、留置等,必须接受检察机关的司法审查,接受检察机关对于其调查行为及案件资料及证据情况的一个法律评价。此种审查监督,本身就是检察监督权对监察监督权一种重要制约。

4、监察机关对检察人员履行职务行为的监督和检察机关对监察机关移送的刑事案件的法律监督之间的紧张关系要处理好。监察机关在对检察人员依法履职行为进行监督检查过程中,可对其贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为和职务犯罪行为进行调查和直接作出处置决定。检察人员作为检察职能的体现者在对监察机关移送案件的审查监督中必然要受到监察机关对其个人履行职务的监察监督,检察机关法律监督效果要体现,必须要对监察机关的监察监督权做合理的限制,检察机关的法律监督职能发挥不好,监察机关的监察职能也就发挥不好,这之间的关系十分微妙,制度的科学合理设计十分重要。

 

                                        (宝鸡市渭滨区人民检察院    钟涛)

 

 

扫一扫在手机打开当前页