内容摘要：检察办案组织是检察权运行在实践层面的最基本载体，长期以来，检察机关办案实行“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”，这种模式下的检察办案组织呈现鲜明的科层制特点，在特定时期内适应了我国检察工作的发展需要。随着司法体制改革的纵深推进，科层制模式下存在的办案主体与决定主体相互分离，存在效率不高、责任不明、不符合司法亲历性要求、检察官主体地位缺失等弊端弊端已经难以适应新时期对检察工作提出的要求，构建权责清晰、监督完善的办案组织势在必行。
关键词：办案组织 检察官责任制 检察权运行
2015年9月底，最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出了“实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”，为检察办案组织的构建指明了方向，实践中如何操作实施，需要对办案组织有正确的理解。本文将从检察办案组织的基础理论着手，对域外检察办案组织进行深入剖析并透析其中的规律，探讨构建符合司法规律、切合我国实际检察办案组织的路径。
一、厘清检察办案组织基本内涵
作为检察权运行的载体，检察办案组织在司法实践中存在已久，但其概念内涵却一直不清晰。究其原因，从立法层面上看，与法院的合议庭、独任庭等法定办案组织不同，无论三大诉讼法还是人民检察院组织法，都没有对检察基本办案组织形式作出规定；在实践层面中，长期实行的“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”，的三级审批制，办案权与定案权分离，检察机关也没有形成功能类似于法院合议庭或独任庭的固定办案组织。目前学界与实务界关于检察办案组织的界定主要有以下几种观点，第一种观点认为，由检察长、检察委员会或检察官所领导和负责，若干检察人员参与和协助，依法独立行使办案决定权和承办（执行）权并承担相应责任的相对稳定的执法办案单元或团队。第二种观点认为，检察办案组织是检察权运行最基本的组织单元，不仅应当具有固定性和稳定性，还应当反映和凸显检察办案的特色。第三种观点认为，检察官，是检察权运行的基本组织形式和组织单元。就组织机构与检察权的关系而言, 组织机构改革当中, 组织体系是保障, 内设机构是关键, 检察官是根本。也就是说, 组织机构改革应当关注检察官。改革的重要价值取向和目标追求, 应当是有利于发挥检察官的作用、提高检察官的能力和素质。第四种观点认为，主任检察官办案组，是指检察机关业务部门中，在主任检察官的主持下，依法独立行使检察权的基本办案单元。其直接对检察长和检委会负责，中间不存在任何层级，也就是说主任检察官制度内在地包含了取消行政科层的意蕴。上述观点都强调办案组织是最基本办案单元，重视一线检察官办案的组织形式，并从一个侧面描述了检察办案组织的特征，是值得称道的。但这些观点均是在办案责任制实践探索和理论研讨中形成的，旨在从某一个侧面对办案组织进行描述，或是揭示传统办案组织的弊端，或是提出完善办案组织的构想。笔者认为，根据司法责任制改革要求，检察办案组织不仅是检察权运行的载体，更是司法责任承担的载体，是办案权力和办案责任的统一体。所以笔者认为对检察办案组织较为科学的界定应是：检察机关在履行司法办案职责时，在检委会、检察长的直接领导下，根据不同业务部门的案件数量、类型以及难易程度等情况，所采取的由检察官负责、检察辅助人员协助的具体案件承办及司法责任承担的组织形式。
检察办案组织为自己职务行为承担办案责任，在科层制办案组织模式下，检察长领导检察院工作，虽然由于层层把关、层级较多，内部责任划分不明，但对外则以检察院名义行使权力并承担责任。在新的办案组织模式下，办案组织由检察官行使办案决定权，并由检察官承担办案责任；检察长或检委会改变检察官办案决定的，检察长或检委会就改变部分承担责任；检察长或检委会决定的，承办检察官仅就案件事实和证据负责，检察长或检委会对决定负责。
二、域外检察办案组织的比较分析
（一）独任制是检察办案组织基本形态
无论是大陆法系的法国、德国、台湾地区还是英美法系的美国等国家，检察官都是一级独立的官署和办案组织，检察官对自己所承办案件都具有决定权，并为此承担责任，检察官在行使办案权力时，特别就相关法律问题作出决议时，其享有相当大的决定权，这种权力表现在其上级（主任检察官或者检察长等）不能径行改变其决定，且这种权力受到法律保护。如：美国的检察职能以个人负责制为基础，具体表现在检察官在办理具体案件过程中，有权独立地就案件的调查和起诉作出决定，并且享有极大的自由裁量权，主要是“起诉决定权”及“辩诉交易”，“这种权力具有几乎不受审查和监督的独断性”。检察机关采取独任制的办案组织形式，究其根本原因，在于检察权的司法属性。“因为司法权最重要的特征是判断权，而这种判断，是司法官对涉案事实与法律适用的判别和确认。”当然，随着社会发展和科技进步，案件的复杂性、关联性判断难度增大，协同办案越来越多。但协同办案仍是以检察官独任制为基础，承办检察官才是案件最终的责任承担主体，其他检察官只是予以辅助和配合，协同办案并未从根本上改变检察官独任制的性质和基础地位。
（二）检察官独立履职享有职业保障
检察官履行执法办案职责是一种司法活动，其具有专业性、程序性、裁量性等特征，应当遵循司法规律和特点，因此，为了保证检察官独立履行职责，需要建立一套完整的制度体系，确保检察官从身份、职业行为等方面均获得特别保障。域外国家和地区普遍实行检察人员分类管理制度、赋予检察官职务豁免权、严格规范检察官选任、惩戒程序，有效保证检察官独立履行办案职责。如，德国检察人员根据岗位职责和任职条件不同，大致可以分为：检察官、副检察官（司法公务员）、书记员和其他公务员四大类。检察官之外的人员由检察长从经过专业技能培训获得合格证书的申请者中录用和管理，不设置相应的业务部门对其进行管理。此外，法国检察官在履行职责具有不可归责性，不得因诉讼结果而被追究刑事责任、民事责任或者纪律惩戒责任，这是检察官保持独立地位的根本前提，也是检察系统不可分性的自然延伸。
（三）检察官独立履职受司法化监督
检察官虽然能独立履行职责，但因其行为具有法律意义、产生法律效果，对当事人的权利义务状态产生影响，所以其行为必须受监督制约，以保证法律得到正确实施、正义得到最大化实现。为此两大法系国家均设计了符合检察官制度特点的监督制约机制，以保障检察官公正履行办案职责。一是检察机关的内部监督制约机制，主要是指检察机关上下级之间的监督，以及来自行业组织与职业规范的监督制约。二是检察机关的外部监督制约机制，这种监督制约机制的法治原理即权力制衡原则，以防范权力越界，保证司法公正。外部监督制约主要是议会监督模式（来自立法权的监督）和诉讼监督监督模式（来自法院的司法审查）。
域外国家和地区的检察官制度可谓形态各异，根植于不同的法律文化之中，但检察官独立办案、检察官专业、职业化以及检察官监督制约机制的司法理念却是相同的，正是这些司法理念的指引，公平正义等法治价值才能最大程度地得以实现，当事人的合法权益最大程度上得以保障，而这些理念正是在对公平正义追求过程中逐步形成的，进而能够为不同国家和地区所借鉴。
三、我国构建检察办案组织的路径选择
（一）明确检察官独任制为检察机关基本办案组织
从以上域外检察办案组织的分析中，我们不难发现，检察官作为一级独立的办案组织，一方面可以保证检察官的职业荣誉感，另一方面，这也是落实办案责任的最优选择，因为独立的责任是最完美的责任，独立的责任也是最负责任的责任。
因此，应当构建独任制的检察官办案组织，明确检察官是检察机关司法办案的基本单元，其直接对检察长和检委会负责，中间不存在其他层级。让检察官独立开展事实认定、证据分析和法律适用等工作。检察官办案责任制度的核心在于确立检察官的独立司法人格，此处的“检察官”是指实际承办案件的检察官（不包括检察辅助人员），而非审批者，“独立”的标准也十分明确，即承办检察官是否可以独立发表意见，同时，他的意见是否会被他人直接更改或者否决。在个案办理时承办检察官必须发表独立的意见，且该意见必须得到尊重，其他检察官（包括检察长）只能对承办检察官的法律文书进行形式审核，而不能径行改变承办检察官的意见。具体在设置检察官办案组织时，可根据需要建立不同的办案组，实行不在具体案件办理过程中的专业化办案。
（二）健全检察官独立履职保障机制
一是完善人员分类管理。将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三大类，并细化检察官员额配置，建立各类检察人员单独等级管理序列，破除以往的行政职别身份标签，实行按期晋升，畅通检察人员职务级别的晋升渠道，明确不同人员的岗位职责以及绩效考评办法。同时，落实薪酬待遇，并适当拉大不同类别检察人员薪酬待遇差距，真正让优秀检察人员“进得来”“留得住”、“升得上去”。
二是取消中间审批环节。审批制的目的在于通过行政监管方式来保证案件质量，但这与检察工作的司法属性相违背，经过十余年的主诉(办)制改革，各地检察机关已积累了一定数量的可以主诉或主办案件的检察官，双轨并行的时代背景已经改变，应当废除“三级审批”制。检察官在检察长的领导下独立承办案件，不再经过审批。检察官在办理简单案件时行使决定权，对案件的事实、证据认定及法律适用均负责；在处理复杂案件时行使建议权，办案意见呈交主管检察长决定，检察官仅对案件的事实、证据认定负责。主管检察长不核准检察官的办案意见必须十分谨慎，原则上应以承办检察官认定的案件事实为前提，仅可在法律问题上做出决定，并对其负责。
三是完善职业保障机制。对纳入员额制管理的检察官，应享受身份保障。除非因故意或工作严重失误造成错案，或严重违反办案纪律，且经法定程序，检察官身份不被随意解除。除非检察长行使指令权，案件承办人亦不得任意变更。检察长指令权的行使必须符合程序规定，严禁口头指示，须书面作出并附理由。为缓解办案压力，检察官办案过程中可配备一定数量的检察官助理和书记员担任其助手。助手仅协助办案，不发表办案意见，不承担办案责任。
（三）创新检察官独立履职的司法诉讼监督模式
目前情况下，检察官受到的监督既有内部监督，也有外部监督。内部监督既包括横向的部门之间的监督也包括纵向的上下级、检察一体的监督，但是，无论是横向的还是纵向的内部监督，其具有先天的缺陷与不足。因为“从检察机关建构来说，无论是就上下级检察机关还是检察机关内部的不同部门来说，检察机关具有共同的利益、共同的取向、共同的目标，这种利益共同体注定其很难在自我监督方面发挥足够的作用。”因此，笔者认为，应当构建审前程序法院诉讼监督机制，强化检察官独立履职诉讼监督。如实行法院审查起诉的中间程序，对检察院的起诉裁量权进行进一步限制等，以法院的诉讼监督代替内部监督和行政干预。
在当前的刑事司法实践中，检察机关的权力缺乏有力的监督制约机制，其表现为，在捕与不捕、诉与不诉方面，检察机关享有极大的裁量权，且公安机关和当事人很难对其予以监督，在此情况下，应当探索建立审前程序法院诉讼监督机制，强化法院对检察官独立办案的监督制约。“这样的一种制度构建贯彻了诉讼权力的分立与制衡，将检察官的权力置于法院的监督之下；优化了刑事诉讼的权力配置，使得检察权与审判权各得其所；完善了刑事诉讼构造，体现了审判中心主义，实现了审前程序的司法控制。”推进以审判为中心的诉讼制度改革，不仅仅应强调“庭审”作用，而更应延伸、拓展法院诉讼监督触角，从外围打开僵局，唯有如此，“以审判为中心”的改革才能名至实归。
（四）重构检察官与检察委员会关系
将检察官确立为一级办案组织后，就需要重新定位检察官与检察委员会的关系，保证检察官能够真正担负起独立后的责任。
一是划清职权界限。《若干意见》对检察长、检察官、检察官助理办理具体案件的职责权限都进行了原则规定，但是，对检察委员会的权限方面，规定检察委员会讨论决定“本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件”，这只是划分了案件范围，何谓“重大、疑难、复杂案件”、“涉及社会稳定的案件”，在实践中，各地把握标准不一，建议省级院出台实施意见，进一步明确案件范围，将一些完全属于“走程序”且不需要深入讨论研究的案件，排除在检察委员会讨论范围之外。
二是规范提请程序。《若干意见》原则规定“检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报检察长决定”，赋予检察官将案件提请检察委员会讨论的请求权。为进一步增强实践中的可操作性，应当明确检察委员会办事机构对提请上会案件的实体和程序审查权限，包括审查标准、审查程序、审查结果反馈等，对于最终审查结果，直接报请检察长决定。如此规定，一方面是为了防止检察官基于分担责任等原因，将不属于检察委员会讨论决定的案件提起检察委员会研究，另一方面也是杜绝检察委员会随意逾越权限范围，干涉检察官独立办案。
三是明确责任承担。《若干意见》规定，对于检察官故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会作出错误决定的，由检察官承担责任；其他情况，则由检察委员会根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。笔者认为，这一规定过于原则，在实际中，很难落实。虽然这一情况发生的概率很低，但是，为了防患于未然，建议如果发生此类情况，可以由上一级院检察委员会对此进行调查，本院纪检监察部门、政治部门以及相关部门配合，以保证结果的客观、公正。同时，应当赋予相关人员的异议申诉权。
四、结语
检察办案组织是履行检察职能的基本主体，根据司法规律和检察工作实际，确立以独任检察官为主体的基本办案组织是保障检察职能正确履行的前提，也是破解当前改革背景下检察官“办案，不决定，但负责”现象的题中应有之义。当然，在健全办案组织的同时，更应当完善相关的配套机制，如实施人员分类序列管理制度、健全职业保障制度、厘清检察官与检察长或者检察委员会的关系等等，确保办案组织建得起、稳得住，让落实责任不再是“雾里看花”，真正实现司法责任制改革的初衷——谁办案谁负责、谁决定谁负责。
（宝鸡市渭滨区人民检察院 于艳）
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