最高检发布国财国土领域行政公益诉讼典型案例（二）

湖南省长沙市人民检察院

督促追回违法支出

国有土地使用权出让收入

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 国有土地使用权出让收入   非税收支管理

【要旨】

针对国有土地使用权出让收入管理中的突出问题和监管漏洞，检察机关通过检察建议、提起诉讼等方式，督促相关行政机关依法履行职责，严格执行土地出让收入支出管理规定，推动地方政府统筹各行政职能部门协调解决非税资金监管难题，规范房地产市场秩序。

【基本案情】

2017年12月27日，某地产集团公司在某市（县级市，下同）竞得五宗地块的国有建设用地使用权，约定竞买保证金自动转作受让地块的出让收入。随后，负责开发受让地块的该集团公司子公司——某置业有限公司（以下简称某置业公司）与该市原国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让收入总价为429810万元，保证金152484.11万元从公共资源中心转入某市财政局非税收入汇缴结算户（以下简称非税账户）。此后，某置业公司仅缴纳072号地块土地价款20000万元。2018年2月、11月，某市财政局以“退保证金”为由两次将国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）支出给某置业公司29092.31万元。某置业公司用该笔资金缴纳五宗地契税及072号地块剩余土地价款，办理了072号地块不动产权证并两次抵押贷款265000万元。截至2019年9月4日，某市财政局未依法追缴违法支出给某置业公司的土地出让收入29092.31万元。

【调查和督促履职】

2019年6月，湖南省人民检察院（以下简称湖南省院）在全省开展公益诉讼“回头看”专项活动，对某置业公司欠缴国土出让收入系列案予以挂牌督办，湖南省长沙市人民检察院（以下简称长沙市院）在督促、指导基层院办理该系列案中发现，某市财政局两次从非税账户中违法支出土地出让收入给某置业公司，造成国有财产损失29092.31万元。

2019年8月21日，长沙市院立案调查。办案人员通过调取支付凭证等书证、询问相关人员等方式查明，某市财政局作为所在地人民政府财政部门和非税收入主管部门，应当严格执行土地出让收入“收支两条线”管理，将收缴的土地出让收入在10个工作日内及时足额上缴国库，不得违规设立收入过渡户滞留、挪用、坐支土地出让收入，不得挪用、变相减免土地出让收入。成交确认书签订后，竞买保证金已自动转作土地价款且已转入非税账户，应定性为土地出让收入，属于国有财产。但某市财政局未执行上述要求，将数十亿元土地出让收入作为竞买保证金管理，超时滞留非税账户长达1年多，无正当理由以退保证金的名义向某置业有限公司违法支出29092.31万元，损害了国家利益。

2019年9月11日，长沙市院依法向某市财政局发出检察建议，建议：1.依法履行法定职责，纠正违法行为，及时追回违法支出的土地出让收入29092.31万元。2.采取有效措施，配合某市自然资源局依法催缴某置业公司未缴的土地出让价款、利息及违约金。针对属地人民政府领导所属财政、自然资源等职能部门对土地出让收入等非税收入管理存在执行法律不到位、审批把关不严格、未依法履职尽责等问题，又于2019年10月12日向某市人民政府公开送达社会治理检察建议，建议某市政府责令相关职能部门及时追回土地出让收入，加强对国有土地使用权挂牌出让流程、土地出让收支管理力度，对国有土地使用权出让流程监管与收支管理中存在的人员失职、失范问题依法依规进行处理。

收到检察建议后，某市财政局成立整改工作小组，迅速约谈并要求某置业公司提交切实可行的还款计划，并联合某市自然资源局请示某市人民政府召开专题会议研究整改措施，依法启动追缴程序。2019年9月26日，某市财政局书面回复称：已依法依程序启动追缴程序，某置业公司承诺在2019年10月15日之前还款。2019年11月14日，某市人民政府书面回复称，若与受让人沟通协商无法解决，决定通过司法途径或行政追缴等手段予以解决；已将国有土地使用权交易系统调整为国土资源网上交易系统，系统生成的成交确认书已明确竞买保证金扣除交易服务费后依次转为定金及土地价款；对类似问题进行整改，建立完善长效工作机制规范办理程序，保障土地出让收入及时足额缴入国库，确保国家利益不受损害。

【诉讼过程】

检察建议发出后，省市两级检察院持续跟进监督。因行政机关没有整改到位，长沙市院指定长沙市岳麓区人民检察院（以下简称岳麓区院）于2020年4月3日向集中管辖的长沙铁路运输法院提起行政公益诉讼。

起诉后，省市区三级检察院一方面就诉讼程序问题与受诉法院积极沟通、达成共识，另一方面继续跟进某市财政局追缴进度，根据某市财政局于2020年4月20日提供补充的相关凭证，经其最终结算核实2002.08万元已于2008年11月15日上缴国库，未追回土地出让收入变更为27090.23万元。2020年4月30日，某置业公司向某市城投公司开出商业承兑汇票，城投公司于5月27日代某置业公司向某市财政局非税账户退缴27090.23万元，同时缴入国库。因诉讼请求已经全部实现，岳麓区院于6月9日提交撤回起诉决定，法院经审查当日裁定准予撤诉。2020年11月1日，某置业公司将承兑汇票全部承兑。

【典型意义】

国有土地出让收支实行“收支两条线”管理，是推进土地节约集约利用、加强土地调控的重要举措。行政机关要严格执行非税收入收缴管理制度，将国有土地出让收入及时足额缴入国库按要求依法支出。检察机关办理国有土地出让公益诉讼案件，要对国有土地出让收入收缴到位、及时缴入国库和合法支出进行全方位、全流程监督，杜绝土地出让收入不当坐支、挪支，保障收入缴入国库“最后一公里”。

安徽省桐城市人民检察院

督促保护房地产领域

国有财产行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 国有财产保护 税款征收  

【要旨】

针对房地产项目开发过程中存在的税款欠缴问题，检察机关可以充分行使调查核实权，运用诉前磋商、检察建议、提起诉讼等方式督促行政机关依法履职，合力挽回国有财产损失。

【基本案情】

2015年至2019年，安徽省桐城市某源置业、某阳实业、某先置业等7家房地产公司所涉8个房地产项目怠于申报、缴纳企业所得税、营业税、土地增值税等税款12995.8万元。国家税务总局桐城市税务局（以下简称市税务局）对该欠缴税款负有征收职责。

【调查和督促履职】

安徽省安庆市人民检察院（以下简称安庆市院）在审计部门信息共享中发现该系列案件线索，遂移交安徽省桐城市人民检察院（以下简称桐城市院）办理，并联合成立办案组进行立案调查。两级检察机关先后前往审计、税务、自然资源、房产登记管理等部门，调取桐城市房地产企业、房地产项目、税款缴纳、审计报告等有关材料，仔细审查缴款票据、房地产销售合同等证据，初步查明欠缴税款额。

2020年1月17日，桐城市院依法向市税务局发出诉前检察建议，建议依法追缴7家公司未缴纳的税款12995.8万元。收到检察建议后，市税务局于2020年3月至4月间先后向7家公司送达税务事项通知书，责令申报、缴纳税款。

两级检察机关多次与市税务局召开磋商会议，核定房地产开发中税收优惠政策及计算方法和标准等，最终确认7家公司实际欠缴税款6004.7万元。截至2020年7月2日，市税务局共追缴7家公司欠缴的税款2793.6万元；尚有某阳实业、某先置业等3家公司涉3个房地产项目仍欠缴税款3211万元。

【诉讼过程】

2020年7月20日，桐城市院依法向桐城市人民法院提起行政公益诉讼，诉请确认市税务局未依法履行征收税款的行政行为违法；判令市税务局依法履行向某阳实业等3家公司征收3211万元应缴税款的职责。

提起诉讼后，桐城市院协同市税务局与某阳实业等公司进行座谈，现场督促该3家公司及时缴纳欠缴税款。2020年11月4日，市税务局将该3家公司所欠税款及滞纳金全部征缴到位，后向桐城市院提交撤回起诉申请书及税款缴纳等相关材料。

桐城市院经审查认为，市税务局已履职到位，遂决定撤回起诉。2020年12月2日，桐城市法院裁定准许桐城市院撤回起诉。

【典型意义】

房地产项目开发中欠缴税款问题易发多发，破坏税收管理秩序，影响国有财产收入，实践中往往因专业性强，具有一定的复杂性和隐蔽性。检察机关应当依法调查核实，充分运用磋商、检察建议、提起诉讼等多种方式，督促行政机关依法履职，合力保护好国有财产。

山东省威海市人民检察院

督促收回国有闲置土地

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 国有土地使用权出让 闲置土地 提供法律支持

【要旨】

针对国有建设用地闲置问题，检察机关督促相关行政机关依法收回，并针对收回土地需报经政府批准导致周期较长问题，持续跟进监督，督促行政机关依法全面履职。

【基本案情】

2013年7月，某公司以出让的方式获得威海经济技术开发区两宗计378亩国有土地使用权，威海市国土资源局与该公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案两宗土地用途为工业用地，出让价款为8876.157万元，宗地项目固定资产总投资不低于135976万元，某公司应在2014年1月19日前动工，2015年7月19日前竣工。2013年7月19日、7月20日威海市国土资源局与该公司签订《交地确认书》，威海市国土资源局将涉案378亩两宗土地交付给该公司。截至2018年5月，涉案公司未按出让合同约定进行开发建设，造成国有土地闲置，威海市国土资源局（2018年12月机构改革后更名为威海市自然资源和规划局）亦未依法予以收回。

【调查和督促履职】

2018年5月，威海市经济技术开发区人民检察院（以下简称经开区院）在办案中发现辖区378亩国有土地闲置达两年以上。因案情重大且涉及市属行政机关，经开区院立即向威海市人民检察院（以下简称威海市院）报告。威海市院于2018年5月17日立案，并成立以检察长为办案组长、市区两级院参加的办案组。通过现场勘验拍照、调取相关书证、询问涉案企业相关负责人、向经开区管委和经开区建设局调查了解情况后，查明：涉案土地未如期开发建设系某公司自身原因导致，不属于政府、政府有关部门的行为造成土地动工开发延迟。该公司自取得涉案宗地以来，仅投资1033.09万元对土地进行开挖平整、车间桩基施工等基础建设，投资额不足25%。涉案两宗闲置土地除场地被平整、四周设有围挡外没有任何建筑物、构筑物及附属设施。

2018年9月29日，威海市院向威海市国土资源局发出检察建议，督促其依法履行法定职责，及时采取有效措施无偿收回国有闲置土地使用权。同年11月29日，威海市国土资源局回复称已开展闲置土地调查，正在做无偿收回的后续工作。2018年12月机构改革后，威海市国土资源局更名为威海市自然资源和规划局。收到回复后，检察机关积极与市区两级自然资源和规划部门对接，了解无偿收回土地中存在的问题和困难，积极协调威海市政府、经开区管委，督促和支持自然资源和规划部门加快推动涉案土地的无偿收回。威海市自然资源和规划局于2019年1月29日就涉案土地闲置事项召开听证会，同年4月1日向威海市政府上报《关于无偿收回某公司两宗闲置土地使用权的请示》；同年4月24日，在收到威海市政府作出的《关于无偿收回某公司两宗闲置土地使用权的批复》后，该局作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。某公司不服，分别提起行政复议和行政诉讼。在复议、诉讼期间，检察机关多次与市区两级自然资源和规划部门召开座谈会，就庭审答辩、证据材料收集等提供法律支持。2020年9月30日，山东省人民政府作出维持威海市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的复议决定。法院一审、二审均支持了政府收回涉案闲置土地的决定。2021年4月28日判决生效后，威海市自然资源和规划局立即将涉案378亩土地纳入威海市政府土地储备。

【典型意义】

检察机关在办理监督行政机关收回国有闲置土地类案件中，应考虑行政机关收回土地需报经政府批准、整改周期较长的特点，对法定回复期内未整改到位的，应当继续跟进调查，而不能一概认定为“到期未整改”。对经调查发现主管行政机关正在积极履职的，应根据案件实际情况，了解行政机关履职的难点痛点，持续跟进监督，与行政机关加强沟通协调，督促和支持行政机关依法全面履行职责。针对该案闲置土地面积大、时间长、收回难度大的“硬骨头”案件，检察机关要充分发挥一体化办案、领导包案的优势，合力攻坚，确保检察建议落实落地做成刚性。

海南省白沙黎族自治县人民检察院

督促追缴人民防空工程易地建设费

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼  国有财产保护 人民防空工程易地建设费  多个行政违法行为  确认违法

【要旨】

行政机关对民用建筑项目未缴纳人民防空工程易地建设费（以下简称人防费）即违规发放《建设工程规划许可证》准许开工建设，但又怠于追缴人防费，检察机关可以对行政机关的违法发证行为和怠于追缴行为一并提起诉讼，分别提出确认违法和履行职责的诉讼请求。

【基本案情】

海南省白沙黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称白沙县住建局）对部分未修建防空地下室的民用建筑项目，在未收取人防费的情况下发放《建设工程规划许可证》，之后也未依法追缴，损害国家利益和社会公共利益。

【调查和督促履职】

2019年，海南省白沙黎族自治县人民检察院（以下简称白沙县院）在开展国有资产专项监督活动中发现本案线索，并于2019年4月24日立案调查。调查发现，2013年至2015年期间，该县60多个建设工程项目未缴纳人防费，2016年至2019年无欠缴情形。2019年4月28日，该院依法向白沙县住建局发出检察建议书，建议其依法采取有效措施予以追缴，对全县应当缴纳人防费的项目进行排查并追缴。

2019年6月10日，白沙县住建局书面回复称“已印发69份《关于补缴人防易地建设费的通知》，送达58份，不能送达11份。对逾期不缴纳人防费的将依法移交法院申请强制执行。”经检察机关跟进监督，白沙县住建局除了作出上述通知，未采取其他措施，且送达没有制作送达回证或者回执，送达几份亦不清楚，部分欠缴人表示未收到该通知书。另据调查，该局在发出该通知书后长达一年零四个月的时间内，只进行部分补充签收补缴通知书，没有催告缴纳，没有作出征收决定，也没有采取行政处罚、行政强制等有效措施进行追缴。截至2020年9月24日，仅追回11个建设工程项目人防费38万余元。

【诉讼过程】

2020年10月28日，白沙县院根据海南省行政案件跨行政区域异地管辖的规定向海南省昌江黎族自治县人民法院（以下简称昌江县法院）提起行政公益诉讼，请求确认被告在2013年至2015年期间未按规定收取人防费即发放《建设工程规划许可证》的行为违法；判令被告依法履行对2013年至2015年期间白沙黎族自治县欠缴的人防费追缴的法定职责（截至起诉时有55个建设项目欠缴人防费，欠缴总额为452.83万元）。同年11月23日，昌江县法院在请示海南省高级人民法院后，将该案移交海南省白沙黎族自治县人民法院（以下简称白沙县法院）审理。2021年5月18日，白沙县法院公开开庭审理该案。庭审中，检察机关围绕白沙县住建局未收取人防费即发放《建设工程规划许可证》的行政行为违法以及怠于履行追缴人防费职责等问题进行举证和论述，白沙县住建局当庭表示认可检察机关起诉意见，将积极进行整改。7月12日，法院判决支持检察机关全部诉讼请求。

一审判决后，白沙县住建局积极履行追缴职责。一是向欠费项目业主下达《防空地下室易地建设费追缴决定书》，限期补缴，对未签收的，在《海南日报》刊登公告催缴；二是对拒不缴纳费用的申请法院强制执行；三是将追缴工作纳入本单位“查堵点、破难题、促发展”活动中监督落实。目前，已追缴36个建设项目共计2029160.24元，9个建设项目进入催告程序，10个建设项目已进入法院强制执行程序。

【典型意义】

针对行政机关未收取人防费即发放许可证的违法行为，以及未积极追缴人防费的怠于履职行为，检察机关在起诉中分别提出确认违法和履行职责的诉讼请求，有利于节约司法资源、提高诉讼效率，实现公益诉讼目的最大化。本案中，检察机关坚持以修复公益、避免国有财产损失为核心，在立案、发出检察建议、提起诉讼等环节持续跟进监督，推动行政机关依法履职、全面整改。

浙江省嘉兴市秀洲区人民检察院

督促收回闲置土地使用权

行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 国有建设用地使用权 闲置土地认定 督促无偿收回

【要旨】

国有建设用地使用权人超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，检察机关可以督促自然资源部门依法调查并认定涉案宗地构成闲置，对因使用权人自身原因造成未动工开发满两年的，督促自然资源部门依法无偿收回国有建设用地使用权。

【基本案情】

2010年11月30日，嘉兴某光电科技有限公司（以下简称“光电公司”）与原浙江省嘉兴市国土局（后变更为嘉兴市自然资源和规划局）签订《国有土地使用权出让合同书》。光电公司以2606万元取得嘉兴市秀洲区某镇113亩国有建设用地使用权，规划建设5幢厂房及培训、研发中心等房屋。合同约定涉案宗地建设项目在2012年1月31日之前开工。

2011年12月，光电公司仅为其中两幢厂房桩基办理施工许可并实施作业，之后无其他开发建设行为，造成涉案国有土地上建设项目停滞。

【调查和督促履职】

2017年9月，嘉兴市秀洲区人民检察院（以下简称“秀洲区院”）在办案中发现该国有土地闲置问题线索，向上级检察院汇报相关情况。2018年3月21日，秀洲区院立案调查。

秀洲区院经现场勘验，调取国有土地使用权出让合同、建设工程规划核实确认书等证据材料，询问国土资源主管部门、某镇政府等相关工作人员，查明光电公司超过国有土地使用权出让合同约定的动工开发日期未动工开发，导致国有土地长期闲置的事实。根据《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。对于何为“动工开发”，该办法第三十条第二款规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。《国有土地使用权出让合同书》约定的建设项目动工开发日期为2012年1月31日之前，但光电公司仅于2011年12月为其中两幢厂房桩基办理施工许可并实施了桩基作业，之后便未进行其他实质性开发建设行为，秀洲区院认为该情形不符合“动工开发”的规定和约定，涉嫌构成闲置土地。

根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》等规定，市、县国土资源主管部门负责闲置土地的调查认定和处置工作。2018年5月7日，秀洲区院向原嘉兴市国土局发出检察建议，督促该局对光电公司闲置土地的违法行为，依法启动调查、认定工作。检察建议发出后，原嘉兴市国土局于2018年8月13日开展调查，并于9月5日向光电公司发出《闲置土地调查通知书》。11月6日，作出《闲置土地认定书》，并在其门户网站上向社会公开了涉案闲置土地的相关信息。

在原嘉兴市国土局认定闲置土地后，秀洲区院对行政机关履职情况和国家利益受损情况继续跟进调查。从某镇政府调取双方历年来形成的投资协议及补充协议、往来函件，查明原嘉兴市国土局于2011年1月19日交付113亩建设项目用地后，并没有发生因政府原因导致光电公司客观上无法按期动工开发的规划、面积、用途改变等情形。在嘉兴市两级检察机关的督促、推动下，并经嘉兴市人民政府批准，原嘉兴市国土局于2018年12月5日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回涉案闲置土地使用权。2019年1月22日，嘉兴市自然资源和规划局在《嘉兴日报》公告注销涉案国有建设用地使用权证书。

光电公司不服，向浙江省人民政府申请行政复议，最终省政府维持原决定。光电公司又向嘉兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院提起行政诉讼和提出上诉，均被依法驳回。在行政复议及行政诉讼期间，嘉兴市两级检察机关积极与相关部门沟通，提供法律意见，为行政机关决策提供参考。

【典型意义】

土地是国民经济的物质基础，土地闲置使有限的国土资源得不到有效利用，是社会财富的巨大浪费。对于部分企业因自身原因取得国有建设用地使用权后迟迟不开工的违法行为，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能，首先通过检察建议督促行政机关依法作出土地闲置认定，跟进督促、支持行政机关依法作出相应的处置决定。在后续行政复议及行政诉讼期间，检察机关可以立足职能，支持行政机关积极应诉，共同维护国家利益和社会公共利益。