浅析基层公益诉讼检察工作的现状、问题及发展路径

2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼工作，检察机关提起公益诉讼制度得以正式确立。公益诉讼工作全面开展至今已经四年多时间，公益诉讼领域也不断扩展，办案程序逐渐规范，办案效果及为人民服务的成效显著，得到社会各界的一致好评。但基层公益诉讼检察工作仍面临一些困难和问题，笔者根据近年来自身的办案经历，对公益诉讼检察工作的现状、问题及发展路径进行探析并提出对策建议。

一、检察机关提起公益诉讼工作的制度起源与发展

2014年10月，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、湖北、陕西等13个省（区、市）开展两年公益诉讼试点。同年7月和12月，最高人民检察院先后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在全国部分检察机关开展提起公益诉讼试点工作。经过两年的试点，2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，以法律形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度，并自2017年7月1日起在全国施行。2021年7月1日最高检公布《人民检察院公益诉讼办案规则》，至此，检察机关提起公益诉讼工作的法律依据和制度规范基本成型完备，公益诉讼工作作为四大检察业务之一，从新兴到不断壮大的同时发挥了很好的检察监督职能和社会治理效果。

二、近年来我院开展公益诉讼工作的主要做法及成效

近年来，宁陕县人民检察院认真贯彻落实习近平总书记关于公益诉讼工作重要指示和中央决策部署，按照上级院的工作安排，积极担当作为，依法履行职责，在安排部署、线索摸排和案件办理等方面做了大量卓有成效的工作。截至目前，共办理民事、行政公益诉讼案件150余件，主要以发出行政公益诉讼诉前检察建议为主，另提起行政公益诉讼1件，民事公益诉讼1件，刑事附带民事公益诉讼3件。一是紧紧依靠县委、人大领导，加强与政府相关部门的协作，形成工作合力。县委下发了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，县人大对我院公益诉讼工作进行视察，人大代表对工作开展情况及取得的成效给予了很好的评价，我院与县住房和城乡建设局共同印发《关于加强协作配合共同推进城市公共设施安全管理的意见》，同时加强与农水、环保、自然资源局、市场监管局等部门信息共享机制。二是加大办案力度。强化本院内设机构之间的沟通协作，探索建立信息共享、案件线索双向移送、办案协作等制度，加强公益诉讼办案力度。三是注重办案效果。坚持“诉前程序”与“提起诉讼”并重，着重从秦岭生态环境保护、乡村垃圾污染综合治理、野生动植物资源保护、河道行洪安全等民生民利方面，充分发挥检察建议的作用，社会效果、法律效果明显。

三、基层公益诉讼检察工作中存在的问题与不足

在各方面的共同努力下，基层公益诉讼工作已经有了好的发展，从一开始的业务技能不熟悉、不适应到逐渐摸索出一些办案经验，取得了一定的进步和成绩，但在办案实践中仍存在以下困难和问题。

1.社会氛围不够浓厚。经过几年来的工作实践，总感觉到公益诉讼工作的社会氛围还不够浓厚，公益诉讼工作的宣传教育不够深入，行政机关和社会各界对检察机关提起公益诉讼的作用、意义、程序需要进一步明确，公益诉讼案件的线索发现及转化机制不畅。在开展对行政执法机关损害国家和社会公共利益的不作为、乱作为行为监督中，多数行政机关都不同程度存在戒备心理，害怕找麻烦、挑毛病、追责任，难免产生误解和抵触情绪，遇到具体的问题，经常出现掩饰推诿、消极配合现象。同时，由于宣传力度还不够大，很多机关还不了解和不理解，群众知晓度参与率不高，社会氛围不够浓厚。

2、办案力量还比较薄弱。目前，基层院公益诉讼由第二检察部或第三检察部承担。负责的业务包括:民事检察、行政检察和公益诉讼检察，“四大检察”有三块业务在一起，而民事、行政业务与公益诉讼业务又截然不同。同时专业办案人才配置少，大多数是以民事、行政、公益诉讼合在一起。民事行政是短板，公益诉讼也是新业务，多数基层院都存在“重刑轻民”，民行人才少，公益诉讼人才更少。以我院为例:本院第二检察部民事、行政与公益诉讼合一，只有一名员额检察官、一名助理、一名聘任制书记员，仅三名干警还同时兼职党务等行政部门其它工作;三项业务办案无法分组，办案人精力有限，常常顾此失彼。办案人员的专业知识、业务技能和办案理念等方面还有待提高，对行政执法机关的业务缺乏了解，加之员额检察官办案责任制，并非所有人员都具有办案资格，没有一定的敬业精神和家国情怀，很难胜任此工作。

3.公益诉讼案件的技术认定难度较大，存在调查取证难、损失认定难、赔偿修复费用标准掌握难等问题。随着工作的开展，单位配置了无人机取证的设备，解决了现场取证，精准拍照的难题，特别是运用在生态环境保护等领域，能起到良好的效果。但是还有相当领域取证很困难。例如:水污染、大气污染、不合格食品药品的鉴定问题，目前司法鉴定机构较少、周期长、鉴定费承担等，形成了对办案的制约，导致一大批案件望洋兴叹。有些被监督的行政机关所掌握的数据和证据也不愿积极提供，导致证据的不确定性，影响了办案的效率和效果。另外，在调取执法档案和有关证据资料时，行政机关配合积极性不高。

4.跟进监督难。许多公益诉讼案件要想彻底整改，需要财力经费。因此，不少公益诉讼检察建议发出后，行政机关由于人、财、物等客观因素的影响，迟迟得不到整改，又不具备起诉法院条件。例如:本院在开展“寻访革命旧址、保护革命文物、传承革命精神”专项活动中，对一些纳入省级革命文物保护名录中的革命旧址，没有得到有效保护和利用的监督案件中，对镇政府、文广旅游等部门发出的诉前检察建议，因保护修缮资金不能及时兑现，导致行政机关的修复保护工作进展慢，整改效果不理想。又如：对一些高速路沿线、地方公路沿线随意抛撒垃圾问题的监督，向环保部门、乡镇等发出诉前检察建议，相关部门能够及时组织人员进行清理，但隔一段时间可能又故态复萌，此类案件起诉又感觉社会危害程度达不到起诉标准，只能多次发检察建议。

四、对今后公益诉讼工作发展路径的建议

1.提高政治站位，都要充分认识检察机关开展公益诉讼工作的重大意义。全体检察人员自上而下都要逐步改变检察办案理念，从传统“重刑轻民”的思想中解放出来，正确认识检察机关法律监督之职能定位。深刻认识检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重要制度安排，对于维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政和法治政府建设具有重大意义。全国人大常委会修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，通过国家立法的形式确立了检察机关提起公益诉讼的法律制度，要站在全面依法治国、维护国家利益和社会公共利益、促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识检察机关开展公益诉讼工作对推进法治建设的重要意义。

2.强化队伍建设，提升监督能力。争取把年轻有为愿干事、能干事的法律专业人才和业务骨干配置到公益诉讼办案部门，充实公益诉讼一线办案力量，保证人员配备、能力素质和业务增长相适应。通过开展业务学习、案件实训、庭审观摩等方式有针对性地开展系统培训，提升办理公益诉讼案件的能力和水平。基层检察机关应积极转变观念，顺应新形势发展高度重视，转变传统重刑事轻民行的观念，行政公益诉讼涉及调查、诉前程序、提起诉讼、出庭应诉等多个环节，要求检察人员有扎实的检察业务功底，要具备行政法律法规专业知识理论、调查证据、文书写作以及出庭应诉等多方面能力，因而需要定期开展专业性强的业务培训提高检察人员各方面的能力，打造专业办理公益诉讼案件的队伍。

3.加大宣传力度。一要加强新闻媒体等宣传力度，广泛宣传公益诉讼的职能和法律知识，增加公众的参与度和认知感，设立公益诉讼线索举报箱，为工作的开展创造良好的社会氛围。二要把公益诉讼工作纳入普法宣传教育范围，加大公益诉讼工作的宣传报道，提高公益诉讼制度的社会知晓度。三要借用办理具体案件，加强对行政机关的公益诉讼业务知识宣传普及，增强公民、法人和其他社会组织，特别是领导干部维护国家利益和社会公共利益的意识，增进互相理解、互相促进、互相配合。

4.因地制宜，突出重点。结合本地实际情况，准确把握公益的内涵和外延，按照公益诉讼涉及的生态环境和资源保护、食药安全、英烈权属保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护、个人信息保护等重点领域，确定在本地区涉案范围广、能够办理的可有作为的公益诉讼重点范围，针对严重损害公益和国计民生的重大案件履行法律监督职责，通过诉前检察建议、支持起诉、提起公益诉讼等法定方式，依法维护国家利益和社会公共利益。

5.争取支持，加强协作。积极主动争取本地党委、政府、人大、政协等对公益诉讼工作支持，请示汇报公益诉讼工作的开展情况和工作中遇到的困难，争取得到支持。必要时寻求党委、政府协调解决，争取人大从法律监督角度，政协从民主监督角度，发现和提供公益诉讼的线索，对公益诉讼工作起到推动作用。同时加强外部协作机制，自上而下完善与行政机关的协作配合机制，以会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，健全信息共享、案情通报、案件移送和办案协作等制度。