正确认识检察机关的法律监督权

        在我国，法律监督主要有两种形式，一是人大监督，二是检察监督。人大监督是广泛监督，检察监督是专门监督。这是世界上独一无二的法律监督体系，也是具有中国特色的法律监督模式，正确认识和行使检察机关的法律监督权，对搞好检察工作，促进依法治国具有重要的现实意义。
一、检察机关行使法律监督权的依据
检察机关是法律监督机关。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》第1条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。可见，检察机关法律监督权是法律特别赋予的，而非凭空杜撰。但是在新中国成立后相当长一段时间，特别是在“文革”期间，人们因受到封建特权思想的影响，普遍存在着“权力至上”而不是“法律至上”的观念，认为法律监督是“挑毛病”、“找岔子”、“碍手碍脚”、“可有可无”，对检察机关执行法律监督持对立和轻视态度，导致检察机关“三起三落”。粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，重建检察机关，恢复了检察机关法律监督的性质和地位，使检察机关卓有成效地开展了法律监督工作，有效地保障了国家法律的正确实施，避免或减少了冤假错案的发生，维护了国家法律的尊严，维护了司法公正。
    我国是社会主义法制国家。过去由于法律不健全、不完善，人们做事情、想问题往往听命于某个领导的指示，不愿或不敢依法办事，因而形成了“权大于法”的人治现象。党的十一届三中全会后，我们党和国家的各项工作开始步入正常 化、法制化轨道。党的十五大又提出了“依法治国” 的基本方略，要求我们党和国家的各项工作都必须依法进行 。为了把“依法治国”的方针落到实处，九届全国人大二次会议第一次把这一方略庄严地写入了宪法，作为一项国家的根本政治制度长期坚持下去。检察机关独立、正确地行使法律监督权是建设社会主义法制国家的客观需要，是实现依法治国的重要一环。我国司法制度的主要形式之一就是国家检察制度，具有中国特色社会主义现代化建设事业不能没有检察事业；依法治国，反腐倡廉更不能踢开检察机关“闹革命”。为了保证国家各项工作都依法进行 ，必须进行法律监督，而且要不断加大监督力度。正是出于这样的考虑，在《刑事诉讼法》的修改中，把检察机关自侦案件范围缩小，以便有更多我精力投入到实施法律监督 上，确保国家法律的统一正确实施，这是新时期改进和加强检察监督权的重要举措。
     二、检察机关行使法律监督权存在的问题
    （一）检察机关的宪法地位没有得到事实上的实现
    人民检察院组织法规定：“最高人民检察院领导各级人民检察院和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院。”还规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其它行政机关、团体和个人干涉。”然而最高人民检察院的领导权和检察机关独立行使检察权，没有得到真正体现。
     1、上级检察机关没有人、财、物的实权，比较明显的只是一种业务指导关系，这就使得下级检察机关许多困难得不到解决，上级检察机关无法真正对下级检察院实行根本性领导。在现实生活中，不少地方政府把检察院视为政府下属的一个部门，造成检察院地位附属化，检察工作常常带有浓厚的行政色彩。由于人、财、物受到地方政府的制约，不少检察机关听从于政府指挥，工作重点没有放在法律监督这个 主战场，而是参与同检察职能无关的行政事务，有的基层检察院每年要把大量警力投入到政府安排的催粮、催款、刮宫引产、包村、驻组等各项“中心工作”，这种认识上的误区，给检察机关开展法律监督工作造成被动局面，导致应有的检察工作无法全面展开，这种管理体制上的错位，大大降低了检察机关法律监督的威信。
    2、坚持在党委的绝对领导下行使检察权，这是检察机关必须保证和坚持的根本执法原则。然而，个别地方党委将对检察工作的方向、路线性领导变成了具体事务性的领导，以人事、财物权为控制手段，干涉检察机关工作，尤其是在反贪污、贿赂斗争中，由于查处的主体是国家工作人员，因而就更容易受到横向的影响、干扰，使检察院不能放开手脚大胆地去开展法律监督工作。这种体制上的弊端，是不容回避的现实。宪法既然庄严而又明确地将法律监督的神圣职权赋予了检察机关，亦应对这种权力给予严肃的保证措施。这一问题不解决，宪法所赋予检察机关的权力就不能实现。
    （二）法律监督依据缺乏系统性和可操作性
现有的法律监督依据全部散落在各基本法当中，不成系统，缺乏可操作性。以《刑事诉讼法》为例，该法第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”一句话高度概括，至于如何进行监督则没有具体规定，因而检察机关在实际工作中难以监督，不敢监督。就拿最具监督特色的审查批捕和审查起诉工作，一般也是履行手续似地走过场而已，很难进行实质性监督。比如《刑事诉讼法》第八十七条明确规定，检察机关对公安机关该立而不立的案件有权要求公安机关说明不立案的理由，但是，如果公安机关拒绝说明，检察机关则无可奈何。当然徇私枉法构成犯罪的则另当别论。至于对法院的审判活动的监督，则更是虚有其名。法官与检察官法律地位平等，法院和检察院是平行的，谁监督谁？检察院与法院的司法解释不一致时，是以检察院的解释为准，还是以法院的解释为准呢？又如在法庭上，检察官与辩护人平行，同受法官指挥，这时的检察官是在行使审判监督权吗？就是事后行使抗诉权，最终还是法院说了算。对刑事诉讼监督尚且如此艰难，对民事、行政诉讼的监督就不言而喻了。民事、行政诉讼监督不仅起步晚，而且缺乏实质性监督的有效要件，具体实施当中很难操作，所以，监督起来像“小脚女人”一样“弱不禁风”。很多检察机关的民事、行政监督都是流于形式，与法律监督的整体效能不相适应。正是由于检察机关法律监督权缺少法律保障机制，硬性规定不够，监督措施不力，可操作性差，甚至被弱化，所以近几年来，公安机关充当“保护伞”的黑社会性质组织犯罪及团伙犯罪日益猖獗，不少地方出现了严重权钱交易行为，已严重危及到党和国家的生死存亡。要是检察机关能有效行使法律监督这一神圣职权，有强有力的监督措施作保障，社会治安形势可能会更好一些，人民的安全感也许会增加几分，但遗憾的是我国至今没一有部监督法，人大也好，检察机关也罢，法律监督形同一纸空文，监督的效果十分不尽人意。
    （三）检察机关法律监督的舆论宣传不到位，人们不仅缺乏感性认识，更缺乏理性认识。
   “检察机关是国家法律监督机关”，稍微有点法律常识的人恐怕都知道宪法及相关法律里面有这句话。但检察机关监督什么，如何监督，大概就没有多少人知道了。究其原因，主要是检察法律监督宣传不到位，人们对它普遍缺乏感性认识，更缺乏理性认识。对检察机关的性质和任务，只知其一，不知其二；只知反贪职能，不知其他监督职能；这说明我们国家在检察宣传工作上存在诸多不足。无论是电影、电视、小说等文学作品，或者是党报党刊等主要舆论工具，对检察机关和检察工作的宣传认识不足，力度不够。
    对检察机关业务知识更是缺乏形象化宣传，激不起群众的轰动效应，因而检察形象很难做到深入人心，家喻户晓。即使是反贪方面，群众也只懂得检察机关反贪污、受贿，对单位行贿、挪用公款、介绍贿赂、巨额财产来源不明等反贪内容，老百姓知道的就不多了。尤其是检察机关管辖的各种渎职侵权犯罪案件，真正了解的群众则更少。这种宣传上的不到位，形成了检察机关法律监督权行使不到位，一方面，检察机关因案源不足而凸显清闲；另一方面，群众深恶痛绝的职务犯罪案件，因找不准投诉之处而得不到及时有效地打击。
    三、检察机关行使法律监督权的构想
   （一）维护法定地位，解决监督权力问题。
   “中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关”，我国宪法这一规定，揭示了我国检察机关的法律监督性质及其在国家机构中的地位和作用。从宪法的规定可知，检察机关根植于人民代表大会制度，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，检察机关不是行政机关，也不是政府的工作部门，它是一个独立的专职法律监督职能的国家机关，与政府没有任何组织上的隶属关系。国家赋予检察机关法律监督职能，主要是对公安机关的侦查活动是否合法进行监督，对人民法院的审判活动是否合法进行监督，以及对监狱、看守所、拘投所、未成年犯管教所等国家机关的活动进行监督，以保证国家法律的统一正确实施。
    按照宪法和人民检察院组织法规定，检察机关自上而下自成体系，上级检察院领导下级检察院，各级检察院依法独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。实践证明，这种检察体制是符合我国国情的，是国家权力合理配置和有效控制的重要保障。各级党委和政府要充分理解和支持检察机关依法独立行使检察权，党委要坚持组织上领导的原则，各级政府要切实转变“领导”观念，对检察机关依法独立行使检察权给予人、财、物的大力支持，确保检察机关履行法定职责不折不扣。同时，要从根本上改变行政工作司法化和检察工作行政化的不当做法，以免检察权力商品化的现象发生而影响整个国家机器的正常运转。检察机关也要正确履行职责，切实把工作重点放在法律监督的主占场，以对国家负责、对法律负责、对人民负责的高度政治责任感，努力完成法律赋予各项检察任务。以加大监督力度，严惩职务犯罪，确保司法公正为 执法根基；以办案为中心，树立检察权威；以法律监督为重点，塑造良好司法形象，让党和人民放心，让国家安泰。
   （二）制定监督法，切实解决检察机关现实困难。
检察权，说到底就是法律监督权，但这种法律监督又有别于人大机关的法律监督。相对于人大监督和人民群众的监督而言，检察监督是一种特殊领域的特殊监督。即专门对司法机关的诉讼活动进行监督。因为这些领域比较特殊，如人民法院、公安机关、监狱、看守所等，所以必须采取特殊的监督方式，即人民检察院在监督过程中，对构成犯罪的国家工作人员可以采取一定强制措施，以避免国家和人民利益遭受更大损失。但是现实中难以行使检察权的因素很多，这里面有体制问题、认识问题等。但关键的问题是立法滞后，缺少一部比较系统的、完备的检察监督法。所以，检察监督在法律依据上缺少刚性，在实际监督过程中缺少可操作性，监督的形式显得柔和有余而威严不足。为了加强检察法律监督，应尽快制定国家检察监督法，把分散在各基本法中的法条统一于专门监督法中，并赋予新的、更具体、更有效的监督内容和监督方式，形成独立、系统、完整和极富检察特色的法律监督体系。这样就能从根本上解决检察机关实施法律监督过程中，某些方面无权监督和难以监督的被动局面。建议立法应从以下几个方面强化检察监督权：
     1、延伸诉讼活动的监督范围。刑事诉讼监督，要从立案阶段开始监督，包括对立案、撤案、强制措施等是否合法实行监督，这样有利于解决公安机关普遍存在的超期羁押、以罚代刑等突出问题。民事诉讼监督，应立足于事后监督，加大监督力度，积极拓宽案源，逐步实现向事前监督及同步监督过渡。行政诉讼监督，重点在事后监督，即待裁判生效后，对确有错误的裁判，积极大胆地行使抗诉权。
    2、制定法律监督的具体措施。现有法律监督空喊口号，无法监督的现象相当普遍。主要原因就是缺乏监督措施。如警察刑讯逼供、以罚代刑的行为，法官重罪轻判、轻罪重判、民事案件胡审乱判、案件任意超期审理等等。检察机关明知其违法，但没有相应办法处理，只好望法兴叹。因此，国家应通过立法，赋予检察机关相应的监督手段。
    3、为了保证人民检察院能够真正依法独立行使检察监督权，应改革现行的检察系统的财政体制，建议通过立法直接由国家财政解决检察费用的保障，使检察专款得到专用。这样可使法律监督有必需的物质保证，才更有利于同特权和歪风作斗争。
    4、落实检察机关在国家体制中的地位和待遇。根据宪法规定，检察机关在国国家体制中的地位、规格是明确的，当前的问题是要采取切实措施，真正兑现，使之名副其实。同时要适当提高检察人员的薪水，使其足以养廉。鉴于检察机关任务繁重，工作艰苦，具有特殊性，有必要将检察干部的工资待遇单立序列。这是符合现阶段按劳分配的原则，也是维护法律监督尊严，提高检察人员法律监督责任感、光荣感和增强良好职业道德的不可缺少的条件。
    （三）切实加强法律界定，确保经济社会稳定。
明确界定重点。随着社会主义市场经济的建立，依法治国越来越成为治国安邦的重要手段。如果说无法可依已成为过去，那么有法不依、执法不严、违法不究则是当前社会的突出问题，是每个检察官值得认识对待的首要任务，在我国，腐败问题仍然是当今主要的社会问题，也是检察机关实施法律界定的主要内容。反腐败就是反职务犯罪。职务犯罪是检察机关打击的重点，必须从源头上预防和遏制腐败现象的泛滥，把监督的关口往前移，使国家工作人员想腐而不敢腐，敢腐而不能腐，能腐而不愿腐。
    加大监督力度，确保国家工作人员职务行为的廉洁性，是检察机关的法定职责，人民把这个职权交付给检察机关， 是对检察机关的信任和期望。检察机关只有加大监督力度，做到决不冤枉一个好人，也不放纵一个坏人，这样才不辜负人民的重托。江泽民同志曾说，司法腐败是最大的腐败，防止自身腐败很重要。该监督不监督，该打击不打击就是自身腐败的一种表现。面对司法不公，检察机关只有毫不犹豫地进行监督，及时纠正错误，才能赢得人民的信赖，才能维护法律的尊严。当前，检察机关应着重监督管理市场经济秩序的行政执法机关的的执法情况，对那些因渎职而造成市场经济秩序混乱，给人民生命财产造成重大损失，给国家财产造成重大损失的行政执法人员和司法人员予以从重从快打击，该追究刑事责任的决不手软。对充当黑社会性质组织及团伙犯罪“保护伞”的国家工作人员，无论涉及到谁，都要一查到底，决不姑息养奸。只有这样，经济才能健康发展，人民才以安居乐业，国家才能长治久安。
   （四）加大舆论宣传，塑造良好监督形象。
宣传工作是一切工作的先导，是人们认识世界、改造世界的启动器。做好检察宣传工作，是打开检察工作新局面的一把金钥匙。检察机关因其工作性质关系，接触基层群众较少，乡、镇一级不设检察机构，群众对检察机关没有直观印象，不如派出所和法庭知名度高。检察机关利用办案直接影响群众的感性认识较差，一年没有几个案，甚至几年没有一个案的现象在农村普遍存在。利用每年举报宣传周等形式进行宣传，也因人力、物力、财力有限，虽然局部获益，但大部分群众对检察机关还是比较陌生的。所以，至今还有人不知道检察院到底是干什么的。为此，大力加强检察宣传已是迫在眉睫，时不待我。首先，要从自我宣传走向社会宣传。检察机关自己办报刊，自我宣传，实践证明效果不佳。人们普遍关注的是党报党刊，这是大众心理。为了不关闭自己，我们应该大力提倡党报党刊宣传，把检察新闻列入国家重要新闻之一进行报道，不断加深群众第一印象。其次，组织文艺工作者创作挖掘检察文艺作品，把检察工作形象化、通俗化，使人们容易了解，容易接受。尤其是影视作品，如果能把检察工作融入人们喜闻乐见的戏剧中，与公安、法院的影视作品一样生动诱人，那么检察机关在人民群众中的印象会是另一种感受。
    （五）必须消除无所作为的自卑感，树立强烈的职业光荣感和责任感。
要从国家和人民的安危来看待自己肩负的神圣职责，坚决同放弃法律监督职守的消极行为作斗争。同时，大力加强检察干警的政治素质、业务素质、职业道德素质的培养和教育。俗话说：打铁必须自身硬。只有努力提高检察队伍的自身素质，以及执行法律监督能力和水平，才能更好地完成法律赋予的职责，才能树立检察机关的良好形象。
    总之，检察监督权是国家的一项基本权力，我们要正确认识这项权力，同时也要正确地运用好这项权力。法律赋予检察机关专门行使法律监督权，其目的就是要保证其它国家机关及其工作人员更好地执行法律，以维护国家法律的统一正确实施，维护国家安全，维护公民和其他社会组织的安全。没有监督的权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败。有理由相信，检察监督权将在国家政治、经济生活中，在人民群众的日常生活中，发挥越来越重要的作用。