卢一凡：检察信访工作法治化研究

　　【提要】党的二十届三中全会决定，将推进信访工作法治化纳入党中央进一步全面深化改革总体部署。信访工作法治化的主要内容是“五个法治化”“四个到位”，内在要求是将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序。检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，要从政治高度、法治维度和治理角度三个方面来认识和把握在信访工作法治化中的职能定位，明晰重点任务。全面深入推进检察信访工作法治化的流程路径为，对内推动检察信访流程再造，对外建立与各单位间联动协作机制，形成全流程可查询可跟踪的信访处理全流程闭环。  

　　【关键词】信访  法治  信访工作法治化  五个法治化  检察信访工作法治化  

　　信访工作是党了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的重要工作，是密切联系群众、倾听群众心声的重要渠道。以习近平同志为核心的党中央历来高度重视信访工作。党的十八大以来，习近平作出系列重要指示，形成关于加强和改进人民信访工作的重要思想，为做好新时代信访工作提供了根本遵循。2022年《信访工作条例》是新中国成立以来第一部全面规范信访工作的党内法规，对坚持和加强党对信访工作的领导，全面规范信访工作体制机制、职责任务、处理程序、监督体系，实现对信访工作领域的全面覆盖，推进新时代信访工作高质量发展作出了安排部署。其中，关于信访工作法治化的规定成为其标志性成果。党的二十届三中全会决定进一步全面深化改革，将推进信访工作法治化纳入党中央进一步全面深化改革总体部署。[1] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于着力推进信访工作法治化的意见》，对推进信访工作法治化提出明确要求。新时代新征程，检察机关如何深入学习贯彻习近平法治思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，全面深入推进检察信访工作法治化，是当前亟需深入研究的课题。  

　　一、信访工作法治化的内在要求  

　　信访工作法治化，就是将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序，确保群众的每一项诉求都有人办理，群众的每一项诉求都依法推进，实现权责明、底数清、依法办、秩序好、群众满意。信访工作法治化的主要内容概括为“五个法治化”“四个到位”[2]。  

　　“五个法治化”是指：预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化。预防法治化的内在要求是要打好源头治理“主动仗”，重点要坚持依法办事，强化矛盾排查、注重前端化解，将源头治理化解矛盾作为信访工作的治本之策。受理法治化的内在要求是规范信访事项登记受理，重点要坚持来访（信）必登，准确转送交办，规范告知程序，严格执行“三个不予受理”和“两个不再受理”，系好信访事项流转的“第一粒扣子”。办理法治化的内在要求是依法办理信访事项，重点要坚持访调结合、调解先行，深入推进分类处理，做到程序规范、实体到位，不得以信访答复代替依法履职、以过程性工作代理处理意见。监督追责法治化的内在要求是强化信访工作监督追责，重点要健全信访监督体系，严格落实法纪要求，认真履行信访部门“三项建议”职责，做到精准问责。维护秩序法治化的内在要求是依法维护信访秩序，重点要严格执行信访工作纪律，区分正常信访与缠访闹访，对于非法信访配合各级公安机关及时做好现场处置和证据固定工作，同时，加强法治宣传教育，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。  

　　“四个到位”是指：信访部门分清性质、明确管辖、转办督办到位；职能部门对信访事项依照法律规定和程序按时处理到位；监督部门对滥用职权、玩忽职守的公职人员坚决问责到位；政法机关对相关违法犯罪行为及时依法处理到位。  

　　二、检察机关在信访工作法治化中的职能定位  

　　推进信访工作法治化，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是经习近平批准、中央全面依法治国委员会确定的重点工作。检察机关要从政治高度、法治维度和治理角度三个方面来认识和把握在信访工作法治化中的职能定位。  

　　（一）从政治高度上看，推进信访工作法治化是检察机关巩固执政根基、永葆初心使命的实际行动  

　　习近平指出：“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。”[3] 信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口，始终发挥着密切联系人民群众的桥梁纽带作用，具有独特的政治优势和制度优势。检察机关作为党绝对领导下的政治机关，应通过充分履行监督、诉讼、社会职能，不断健全工作机制，持续做优检察信访，全面深入推进信访工作法治化。这是学习贯彻习近平法治思想的必然要求，是推进中国式现代化的必然要求，也是贯彻落实《信访工作条例》、坚持和发展新时代“枫桥经验”的必然要求，既是检察机关的法律责任，也是政治责任。  

　　（二）从法治维度看，推进信访工作法治化是检察机关践行法治思维、积极维护法治权威的有力举措  

　　习近平指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[4] 法治作为社会治理的最优模式，在保障权益、化解矛盾、维护稳定上具有明晰权责、稳定预期、不留隐患的优势。检察机关作为具有法律专业优势的司法机关，是推进信访工作法治化的重要主体，是预防化解矛盾纠纷的重要力量，是打通信访工作法治化“路线图”的重要一环。检察机关应认真贯彻落实党中央关于信访工作法治化的重要决策部署，牢固树立法治意识，积极运用法治思维和法治手段做好信访工作，依法按规定、按程序、按时限办理涉法涉诉事项，推动群众诉求在法治轨道上解决，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”“给个说法”。  

　　（三）从治理角度看，推进信访工作法治化是检察机关助力基层治理、服务保障大局的现实需要  

　　习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”[5] 信访工作法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。检察机关作为法律监督机关，应通过依法履职，努力拓展线索来源和监督渠道，从受理的信访线索中发现隐患、洞察趋势，针对执法司法、管理治理背后的深层次、普遍性、苗头性问题，及时向有关部门执法具有预防、纠偏、引领价值的检察建议，主动融入社会治理大格局，切实把信访制度优势转化为社会治理效能，更实促进基层社会治理法治化。  

　　综上，检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，在全面深入推进信访工作法治化中承担着“三重职责”：既要通过检察履职不断筑牢党的执政根基，又要在办理涉法涉诉信访中落实好法治化要求，还要通过法律监督职责为全面推进信访工作法治化提供服务保障，从而以高质效监督办案助推信访工作法治化，以法治化信访促进检察工作高质量提升、现代化发展。  

　　三、检察信访工作法治化的基本内涵及重点任务  

　　通过明晰信访工作法治化的基本内涵以及检察机关在信访工作法治化中的职能定位，可以看出，检察信访工作法治化，就是要在检察环节贯彻落实好信访工作法治化的各项要求，以刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”协同履职，深入推进预防、受理、办理、监督追责、维护秩序“五个法治化”，实现权责明、底数清、依法办、秩序好、群众满意，推动新时代检察信访工作高质量发展，助力以信访法治化服务中国式现代化。  

　　预防法治化方面，重点任务是将涉法涉诉信访问题源头治理到位，避免执法司法不公而引发新的矛盾纠纷。要严格依法办案，高质效办好每一个案件，做实释法明理、检察听证、和解调解等工作，坚决防范因个案办理不规范、监督不到位产生新的风险；要深化源头治理，推动落实属地管理责任，完善司法救助与社会救助衔接机制，尽可能把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态；要加强反向审视，注重从控告申诉、判决无罪、撤回起诉等案件中反思检察履职突出问题，及时整改解决，防止引发信访。  

　　受理法治化方面，重点任务是依法依规将信访事项转办督办到位。要依法受理，按照最高检印发的信访法治化工作指南和“路线图”，认真审查甄别信访事实诉求，把问题性质、责任部门、管辖层级区分清楚。要精准分流，属于检察机关受理的按照“属地管理、分级负责”原则办理；属于其他单位管辖的，精准分流、精准转办；已穷尽法律程序的，做好解释说明、教育疏导工作。要分类受理，对进入检察机关的事项，区分申诉求决、建议意见和检举控告等不同类型，依法导入法律监督、案件办理或事项办理等程序，做实“群众信访件件有回复”。  

　　办理法治化方面。重点任务是落实依法办理责任制，确保信访事项严格依法按时处理。要落实首办责任，加强控告申诉部门与其他业务部门的线索移送、工作衔接、人员协作，对导入案件办理程序的事项，承办部门要建立工作台账，逐一对账销号，实现“初访即结访，受访即终访”；要认真评查案件，对申诉案件推行“每案必评、实质性化解”，做好案件审查、调查核实等工作，做到程序规范、实体到位、及时高效，认真办好每一个信访案件；要注重分类施策，做到合理诉求依法解决到位、无理诉求教育引导到位、生活困难帮扶救助到位。对于重大疑难复杂信访事项，要由检察长接访下访和包案化解。  

　　监督追责法治化方面。重点任务是对不履行或不正确履行信访工作职责有力监督追责。要扛牢压实责任，将开展信访工作纳入督察检查；要加强责任追究，完善信访事项受理、办理、流程监控和质量监管体系，常态化开展信访责任倒查，对不履行或不正确履行职责造成不良影响的，依法依规追究相关单位和人员责任。  

　　维护秩序法治化方面，重点任务是在规范信访工作的同时，依法规范群众信访行为。要维护信访秩序，保障群众信访权利，引导群众依法有序理性表达诉求，把有限的信访资源尽可能投入到为人民群众排忧解难上；要依法处理扰乱信访秩序的违法犯罪行为，用好劝导说服、警示告诫等非强制性手段，对构成违法犯罪的，及时向属地公安机关报案。  

　　四、推进检察信访工作法治化的流程路径  

　　总的来说，推进检察信访工作法治化，应当以院领导接访下访和包案办理、检察听证、群众信访件件有回复、反向审视等为工作手段，在预防、受理、办理、监督追责、维护秩序五个层面聚焦发力，持续畅通12309检察服务中心“信、访、网、电”诉求反映渠道，打通检察信访“路线图”，形成全流程可查询可跟踪的信访处理全流程闭环。[6] 具体来说，这个闭环分为对内和对外两方面。  

　　（一）对内：推动检察信访流程再造  

　　通过分解《检察机关依法依规处理信访事项“导引图”》，检察机关依法依规处理信访的流程可归纳为：“登记甄别—分流处理—导入办理—督办反馈—反向审视—统筹指导”。具体流程路径为：  

　　1. 登记甄别。检察机关接收信访主要有两类渠道：一类是信访人直接提出；一类是党委和政府信访部门、上级检察机关转送交办。这两类均需在信访系统上详细登记。对于信访人通过“信、访、网、电”直接提出的信访，检察机关应当全面、及时、准确在信访系统上登记，并详细审查信访人的身份证明和信访诉求。对于转送交办事项，经审查认为不属于本院管辖的，可以自收到之日起5个工作日提出异议，经转办机关、单位核实同意后，交还相关材料。  

　　2. 分流处理。本阶段主要分4类情况：如属于本院职权范围的事项，应当依法受理，自收到之日起7个工作日内向信访人告知受理情况，在法定期限内向信访人发送受理告知单；如属于检察机关管辖，但不属于本院管辖的事项，应当自收到之日起7个工作日内书面告知信访人向有管辖权的人民检察院提出，或移送有管辖权的人民检察院处理，并书面告知信访人；如已经受理或正在办理、或涉法涉诉信访事项已经依法终结，信访人又以同一事实和理由提出信访的事项，不受理并书面告知信访人；如不属于检察机关职权范围的事项，自收到之日起7个工作日内书面告知信访人向有权处理的机关、单位提出。  

　　3. 导入办理。对于属于检察机关管辖的信访，应导入司法程序进行办理。主要分以下4类情况：  

　　关于对生效判决、裁定、调解书的监督。检察机关受理信访人申请对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书监督的案件，原则上应当在3个月内作出审查结果并答复当事人。这里需注意：当事人不服民事不支持监督申请决定，可以在一年内申请上级院复查一次，但对于行政不支持监督申请决定，检察机关没有复查程序。实践中，大量行政监督案件信访人要求比照民事程序进行“复查”，对于这一点，《检察机关依法依规处理信访事项“导引图”》中明确检察机关复查案件“行政裁判除外”，明确了行政诉讼监督为一次性监督，不适用复查程序，不符合受理条件。同时，全国检察机关十大业务系列教材《控告申诉检察业务》中也明确：“申请上级检察院复查的来信，《行政诉讼监督规则》没有设置复查程序，因此，行政诉讼监督为一次性监督，不适用复查程序，不符合受理条件。”[7]  

　　关于对公安机关刑事处理决定的监督。主要分为立案监督和对公安机关采取查封、扣押、冻结措施等侦查活动中是否存在违法行为的监督。这里需注意，对于立案监督，检察机关以一次监督为限，申请人如不服检察机关决定，刑事诉讼法没有规定申请人可以对该决定再次申诉或申请复议，相关法律法规也均没有另外规定申诉人、控告人不服检察机关立案监督决定的再次申诉权或者复议权，因此，刑事立案监督采用“一次申请”原则，对检察机关已经审查终结作出决定的案件，不论是认为公安机关不立案或者立案决定正确，还是通知公安机关立案或者撤销案件，申请人就同一事项再次控告申诉的，检察机关均不再受理。同时，应正确把握检察机关立案监督程序与公安机关复议复核程序之间的关系，申请人对公安机关作出的不予立案决定不服，既可以依据《刑事诉讼法》第113条向检察机关提出刑事立案监督申请，也可以依据《刑事诉讼法》第112条向公安机关申请复议，对复议结果不服的，还可以依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第179条规定继续向上一级公安机关申请复核，对复核结果不服再向检察机关申请立案监督。这里需注意，刑事立案监督程序是对公安机关立案活动的终决监督程序，对于公安机关不予立案决定，检察机关已经受理或者已经作出法律结论的，原则上公安机关不予受理或者终止办理申请人提出的复议、复核申请，但公安机关已经作出复议、复核决定的，不影响检察机关之后受理申请人立案监督申请。对于侦查活动违法监督，检察机关发现侦查活动中的违法情形已涉嫌犯罪，属于检察机关管辖的，依法立案侦查；不属于检察机关管辖的，依照有关规定移送有管辖权的机关。  

　　关于检察公益诉讼。主要分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。受理方面，2017年6月修订的《民事诉讼法》《行政诉讼法》明确规定了检察公益诉讼的4大传统领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域。此后，《英雄烈士保护法》《安全生产法》《个人信息保护法》《军人地位与权益保障法》《未成年人保护法》等专门法规定了公益诉讼新的法定领域。由此，这“4大传统领域、11个新增法定领域”均属于检察机关公益诉讼管辖范围，杜绝出现对当事人的申请应受理而未受理的情况。办理方面，在行政公益诉讼中，有一个审前程序，即审前要先提出检察建议，行政机关不依法履行职责，检察机关再向法院起诉；而在民事公益诉讼中，检察机关属于第二顺位的公益诉讼起诉人，如果有诉讼资格的机关或者组织提起诉讼了，检察机关可以支持起诉。  

　　关于不服检察机关处理决定。主要包括不服检察机关作出的不起诉、撤销案件等诉讼终结的刑事处理决定的申诉。这里需注意，对于不服检察机关处理决定首次提出申诉的，或者被害人、被不起诉人不服不起诉，在收到不起诉决定书后7日内提出申诉的，案件承办部门必须决定进行复查。如未进入复查程序就向当事人出具法律文书，上级检察机关应以案件应进入复查程序而未进入为由，交回重新办理。  

　　4. 督办反馈。主要分为交办、督办、反馈。关于交办，上级检察院可以向下级检察院交办群众信访事项，主要为案情重大、群众反映强烈、社会影响较大、有关机关移送、所涉事项重要以及检察长批办的案件。关于督办，对于交办的信访事项，上级检察院控申部门可以进行单独督办，也可向业务部门通报并转送，由业务部门对下督办。关于反馈，对于交办的群众来信，承办检察院应当原则上3个月内办结并送办理结果，最长不超过6个月。这里需注意，根据规定，对于申诉人提出的申诉理由未进行审查，或者未作出合理合法答复的，上级检察院可以交由下级检察院重新办理。对于未回复当事人诉求的“一页纸”文书，上级检察院应当直接交办。  

　　5. 反向审视。反向审视主要分为个案反向审视、类案反向审视和综合反向审视。开展反向审视工作的目的是为了进一步规范司法办案行为，强化内部监督制约，促进高质效办好每一个案件，全面落实司法责任制。当前检察机关反向审视工作主要在刑事申诉和国家刑事赔偿领域开展，职能分工为控申部门负责对本部门办理的刑事申诉案件和国家刑事赔偿开展个案反向审视，对本院其他部门办理的刑事申诉案件开展类案反向审视和综合反向审视。控申部门也可以和其他业务部门联合开展反向审视。这里需注意，从总体看，反向审视工作也是案件评查的一种工作方式，因此，除刑事申诉和国家刑事赔偿领域外，其他检察业务条线亦应参照开展反向审视工作，着力提升办案质效。检察机关应进一步开展类案反向审视和综合反向审视，对办理的案件进行全面系统分析，对原案办理中存在普遍性、突出性问题提出改进的意见、建议，促使办案质效整体提高。  

　　6. 统筹指导。充分发挥检察院信访工作领导小组统筹谋划、科学组织作用，以依法及时就地解决群众信访问题为导向，研究解决信访工作法治化中存在的突出问题，倒逼信访工作不断完善。健全检察机关各部门间协作配合机制。控申部门作为“前端”与“后端”办案部门以及各业务部门之间要加强内部协作，畅通案件的流转、办理、反馈渠道。要加强对下指导，通过举办培训班、业务竞赛、同堂培训、理论调研等方式，全面提升岗位素能。  

　　（二）对外：建立与有关部门的联动协作机制  

　　主要应健全四个具体机制。一是要充分依托信访工作联席会议工作机制，定期汇报工作、参与分析形势、加强政策协调，落实部署安排，与有关部门一道形成协同推进的整体合力。二是要健全信息共享机制。根据最高检统一安排部署，逐步打通与信访部门、其他政法单位、行政机关数据壁垒，实现数据信息贯通共享、集成共用。三是要健全综治中心融入机制。综治中心是集综治、信访、维稳、司法、矛盾调处于一体的治理体系，是检察机关和各单位协调联动的有效载体和化解矛盾的共同平台，也是检察机关参与社会治理大格局的重要载体，要深入推动检察服务平台与综治中心有机整合，做到权责明确、运转顺畅、方便群众，实现群众诉求一站式接收、一揽子调处、全链条解决，以高质效检察履职助力基层社会治理法治化。四是要健全案件终结和移送机制。对于不服检察机关处理决定且无程序案件，要及时层报进行终结，对于不服法院生效裁判和立案监督且无程序案件，及时建议法院、公安机关终结。省级检察院作出终结决定，或收到最高检终结决定后，要在15日内向省信联办移交，落实稳控责任。这里需注意：对于已终结案件信访人，不是不接待，而是仍应正常接待，通过把法律讲透、道理说清、路径指明、情绪理顺，真正帮助信访人解开“心结”“法结”，准确理解法律规定和政策要求，从思想上转过弯，跳出“牛角尖”，尽早开启新的生活。同时，要加强与同级党委政法委、信联办、法院、公安机关的协作配合，严格执行涉法涉诉信访案件终结移交程序，协同落实矛盾纠纷排查和风险稳控责任，严厉打击信访活动中的违法犯罪行为，树立法律权威性，形成依法治访的正确导向。  

　　【本文为2024年最高人民检察院应用理论研究课题《法治视域下信访制度的社会治理效能提升研究》的研究成果】  

　　注释  

　　[1]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（2024年7月）在“健全社会治理体系”部分明确要求“推进信访工作法治化”。  

　　[2] 陈文清：《坚持和发展新时代“枫桥经验”提升矛盾纠纷预防化解法治水平》，《求是》2023年第24期。  

　　[3] 习近平：《摆脱贫困》，福建人民出版社1992年版，第45页。  

　　[4] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《求是》2022年第21期。  

　　[5] 《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第118页。  

　　[6]《“检察信访工作法治化”三人谈》，《人民检察》2024年第21期。  

　　[7]《全国检察机关十大业务教材—控告申诉检察业务》，中国检察出版社2022年版，第53页。  

　　（作者为西北政法大学研究生院博士研究生，陕西省人民检察院控告申诉检察部副主任）