刘鹏 韩珊：浅析环境民事公益诉讼中环境损害司法鉴定问题

《中国检察官》2024年12月  

　　摘 要：环境检察公益诉讼是新时代生态文明建设的现实需求，也是我国环境法治体系的重要组成部分，但随着环境民事公益诉讼案件逐年增长，实践中环境损害司法鉴定所面临的费用高、专业性强等问题，仍然困扰司法实践。检察机关可通过综合衡量环境损害司法鉴定启动程序、统一收费幅度并建立资金保障制度、扩充专门人才队伍、促进鉴定机构形成良性竞争氛围等方式，探索鉴定难的解决之道。  

　　关键词：环境损害；司法鉴定；民事公益诉讼  

　　检察机关在办理环境民事公益诉讼案件时，环境损害司法鉴定以评估报告或鉴定意见的形式，从技术角度为案件提供重要支撑，对破坏生态环境案件的正确处理发挥着重要作用。但相对法医类、物证类、声像资料“三大类”司法鉴定，环境损害司法鉴定涉及面广、技术难度大、鉴定过程复杂，实践中仍然存在鉴定贵、专业性强等问题，成为制约环境民事公益诉讼工作的棘手问题。  

　　S省环境损害司法鉴定的现状  

　　（一）S省环境检察公益诉讼情况  

　　近年来，S省检察机关坚持以“诉”的确认体现司法价值引领，有效推动了一批“硬骨头”“老大难”环境公益损害问题的赔偿修复。2022年、2023年、2024年1-9月，S省检察机关分别提起环境公益诉讼96件、160件、176件【1】，环境公益诉讼案件数总体呈上升趋势。随着案件数量的增长，通过环境损害司法鉴定确定生态环境修复费用、期间服务功能损失等内容，由侵权人进行赔偿，变得越发重要。  

　　（二）从司法案例中看S省环境损害司法鉴定的实践困境  

　　一是环境损害司法鉴定启动必要性与合理性问题。在刘某某非法狩猎刑事附带民事公益诉讼案中，刘某某非法狩猎2只野猪，鉴定生态环境服务功能损失4800元，鉴定评估费3000元【2】，鉴定费快追上损失费，增加了司法成本。  

　　二是环境损害司法鉴定费用高。在B县王某某一时疏忽驾车碰撞了一棵千年古树的线索中，检察机关为了对古树受损情况进行评估，询问多家鉴定机构，报价都在十几万左右，王某某自身赔偿能力也有限，导致民事公益诉讼工作开展困难。  

　　三是环境损害司法鉴定评估意见审查能力欠缺。在张某非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案庭审中，法院对鉴定报告里期间服务功能损失中农产品损失的表述存疑，提出为何在公益诉讼中，鉴定结论存在农产品损失这一私益结论，鉴定表述瑕疵不利于提高诉讼效率。  

　　四是环境损害鉴定结论公信力存疑。在某石油公司输油管漏油污染民事公益诉讼案中，某石油公司拿出一份调查评估报告证明没有污染，专家指出石油公司委托的鉴定存在遗漏调查评估项目等技术性错误【3】。  

　　S省环境损害司法鉴定难的原因分析  

　　（一）环境损害司法鉴定启动情形模糊  

　　在刑事附带民事公益诉讼环境案件中，前期取证环节进行环境损害司法鉴定时，应由侦查机关先行垫付鉴定费用还是检察机关先行垫付，存在争议。有的案件因环境损害司法鉴定周期较长，刑事案件结束后单独提起民事公益诉讼委托鉴定，此时被告认为自己已经受到刑罚处罚又缴纳了罚金，质疑鉴定赔偿数额太高，即使法院判决检察机关胜诉，不利于生态环境的顺利修复，如在执行时被告因执行刑罚被限制人身自由，自身又没有可供执行的财产导致执行难，生态环境迟迟未得到修复。此外，在生态文明背景下，检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度作为保护环境的重要制度，二者都是为了保护生态环境和资源这一社会公共利益，一定程度上存在着重叠。实践中，行政机关先启动环境损害司法鉴定，还是检察机关先启动生态环境损害鉴定评估，也存在认知上的不同。  

　　（二）环境损害司法鉴定专业性强且收费标准不明确  

　　环境污染成因复杂、具有不均匀性，空间变异性较大，需要多学科的融合和交叉研究，环境损害司法鉴定对象复杂，专业性强，涉及环境工程、化学、物理、土壤学等多个学科领域。截至2023年底，全国经司法行政机关登记的环境损害司法鉴定机构287家，执业范围涵盖7大类47个鉴定分领域。2024年，司法部确定不预先收费的环境损害司法鉴定机构141家，S省有6家，虽然不预先收费的机构已经进行了扩大，但不预先收费不代表不收费，环境损害司法鉴定费用贵的现状仍然存在。根据S省关于司法鉴定收费标准等有关问题的通知，从事法医类、物证类、声像资料类以外的其他司法鉴定业务收费实行市场调节价。实践中，因环境损害司法鉴定收费缺乏明确标准，鉴定机构动辄几十万甚至上百万的市场报价，导致部分案件因经费不足难以委托鉴定的现象仍较为普遍。  

　　（三）环境损害司法鉴定检察技术人才匮乏  

　　2020年，S省检察机关与生态环境部门签订环境损害司法鉴定框架协议并建立环境损害司法鉴定重点实验室，对公益诉讼案件中环境损害案件进行技术取证、检验鉴定提供了技术支持，壮大了检察机关借助“外脑”的力量。S省跨区划检察机关建立了快速检测中心，可综合运用快检设备、无人机三维建模等手段，为快速准确认定案件事实，固定证据提供了科技支撑。但笔者在调研S省部分区县检察院时，发现仍有部分院没有专门的技术人才和环境检测实验室，虽然有的院设立了环境检测实验室，因为编制限制并没有专业的技术人才，对于一些快检设备的使用只能让厂商派员进行指导，实验室使用率不高。还有的检察人员在取证过程中缺乏专业人士的指导，自行取样时存在程序和方法不规范的问题，检测出来的数据不能作为证据使用，只能辅助初查，权威性不高。  

　　（四）选择环境损害鉴定机构渠道有限  

　　一是可选择的鉴定机构数量有限且分布不均。截止2024年，S省环境损害司法鉴定机构增长至11家，主要集中于少数重点城市，部分地区没有环境损害司法鉴定机构，和日益增长的案件数相比，不方便线下直接沟通、开展现场检测等工作，在疑难复杂案件的鉴定中，如确定检测项目、采样方法、时间安排等方面，需要反复沟通才能明确需求和细节，导致整体鉴定周期变长。二是在信息获取渠道方面存在信息不对称。目前尚未形成一个高效且公开透明的环境损害司法鉴定机构信息整合与发布平台，办案人员难以全面及时地获取鉴定机构的擅长业务领域、过往鉴定案例成果、收费标准以及服务质量等信息，在选择时面临信息不对称的问题，不利于做出科学合理的选择。  

　　解决S省环境损害司法鉴定难的路径选择  

　　（一）综合衡量环境损害司法鉴定启动程序  

　　一是检察人员在办案中不能盲目启动鉴定，决定启动或不启动鉴定程序的，应附上相应理由说明依据、对案件影响的分析等，上级领导或专门的审核小组进行审核，倒逼认真履行审查义务。在实践中应避免过度依赖鉴定意见，鉴定意见本质上只是证据形式的一种，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第34条，专家意见也是证据种类之一，实践中可以主动邀请专家参与、提供专业意见。如陕西省西安市人民检察院诉肖某某、周某某环境污染民事公益诉讼案，法院裁判认为应从专家的资格、选任及参与诉讼程序和意见科学性等方面综合审查确定专家意见的证据能力和证明力，专家意见可作为环境民事公益诉讼中生态环境修复费用的认定证据【4】。  

　　二是检察机关应做好生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接。在生态环境保护中，行政机关担负着第一顺位职责，公益诉讼检察具有补充性和兜底性，应发挥行政机关专业性优势，更好地推进环境损害赔偿。检察机关在办理检察公益诉讼案件时，发现符合生态环境损害赔偿制度规定的，应将案件线索移送相关行政机关，并督促赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民检察院可以支持起诉。检察机关可以探索全程参与行政机关生态损害赔偿磋商、案件线索共享等机制，形成执法司法合力。如最高检在办理南四湖公益诉讼专案中发现山东省部分企业存在环境违法行为，将案件线索移交山东省生态环境厅。山东省生态环境厅对企业启动索赔程序，并委托鉴定评估机构开展鉴定评估工作，又主动邀请检察机关参与召开推进会、现场调查、磋商等环节，与检察机关建立联动工作机制，有力促进了案件办理。  

　　（二）统一环境损害司法鉴定收费幅度并建立资金保障制度  

　　目前S省司法鉴定收费标准未明确的情况下，S省省级或市级检察机关应牵头探索拓展可选择的鉴定机构，根据本地区经济条件，调研本地多发案件类型鉴定情况，与多家权威鉴定机构建立长期合作关系，协商确定全省或全市检察机关在特定案件类型中环境损害司法鉴定的收费幅度，避免鉴定机构从经济利益角度随意收费，导致鉴定价格虚高。  

　　美国通过环境责任险、基金等方式保障环境损害鉴定评估活动顺利进行，日本“公害”赔偿资金来源税收、补偿金、公积金等。S省检察机关可探索与法院、政府机关建立生态环境损害赔偿金管理制度，将人民法院生效裁判、调解确定的生态环境损害赔偿金，或侵权人与行政机关、有关组织达成的赔偿协议确定的赔偿款进行统一收支，生态环境损害赔偿金不仅用于生态修复，也用于环境损害司法鉴定、专家咨询等办理案件产生的必要费用，以缓解相关部门在环境损害司法鉴定资金垫付上的压力。  

　　（三）发展壮大环境损害司法鉴定专门人才队伍  

　　近年来，S省在纵深推进生态环境检察专门化工作，成立生态环境检察专业化办案队伍，应以此为契机将刑事、民事、行政、公益、技术等有环境保护专门知识的人吸纳进来，通过与环境损害司法鉴定人员进行同堂培训、高校老师授课等方式，提高检察人员对环境损害司法鉴定的知识技能，培养有专业能力、专业精神的检察干部队伍，以应对生态环境检察专业性强、案件复杂、跨学科等挑战。  

　　根据《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，应让更多具有专门知识的人参与到检察公益诉讼办案活动中，共同推动公益保护，提高案件准确性和成功率。检察机关对重大疑难案件，应充分听取专家意见，可聘请环境资源领域的专家担任特邀检察官助理，或用好S省生态环境检察咨询专家库专家，运用专业技术知识促使当事人自觉修复环境、赔偿损失。此外，S省检察机关可以根据生态环境要素或污染物性质类别，建立不同领域的环境损害司法鉴定类专门人才库。在办理疑难复杂个案，检察机关应借助“外脑”加强技术性证据审查论证，如内蒙古自治区鄂尔多斯市四家煤矿企业超量疏干地下水生态环境损害民事公益诉讼案中，鉴于涉案地下水生态环境损害为新类型问题且疑难重大复杂，不仅组织技术审查论证会，邀请专家共同对专业机构出具的地下水生态环境损害评估意见进行论证，还在庭审中申请鉴定人出庭对专业问题进行说明。  

　　（四）促进环境损害司法鉴定机构形成良性竞争氛围  

　　一是引入外省实力强、口碑好、收费合理的鉴定机构，大量拓展鉴定机构范围，发挥“鲶鱼效应”，让鉴定市场形成良性竞争的氛围。二是在S省生态环境检察指挥中心平台中，对鉴定机构的鉴定服务进行打分评价。如：某鉴定机构完成一次鉴定，检察机关在平台中实名制对其专业性、鉴定价格、鉴定周期、鉴定内容、沟通配合情况、法院采纳率等进行评价打分，其他检察机关可在平台上进行浏览参考，不仅可以辅助其他检察机关合理选择鉴定机构，也可以促使鉴定机构为了获取好口碑、拓展市场提供更优质的鉴定服务。三是对于鉴定机构出具的报告被证明不客观不真实情况，检察机关应及时将情况告知司法行政部门，纳入年度考核中，加强其对鉴定机构的监管，实现鉴定机构外部压力向内部动力的转换，使环境损害司法鉴定机构保持较平稳的水准。  

　　注释  

　　【1】参见《2022年1-12月全省检察机关主要办案数据》、《2023年1至12月全省检察机关主要办案数据》、《2024年1至9月全省检察机关主要办案数据》，载陕西检察公众号，最后访问日期：2024年11月30日。  

　　【2】参见陕西省延安市中级人民法院刑 事附带民事裁定书，（2021）陕06刑终230号  

　　【3】参见《陈波洋：延长石油案件的鉴定报告难以采信 | 绿会法律部延长石油公益诉讼研讨会专家意见之七》，载澎湃网https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9235948，最后访问日期：2024年11月30日。  

　　【4】参见西安铁路运输中级法院民事判决书，(2017)陕71民初3号判。  

　　（作者分别为陕西省人民检察院公益诉讼检察部副主任、三级高级检察官刘鹏，陕西省人民检察院生态环境检察部四级检察官助理韩珊）