市域社会治理现代化体系下的检察建议实证研究

 　—以S省L县院三年检察建议为样本 

　　陈亮  张君  

　　摘  要：国家将市域社会治理现代化作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标，检察建议作为检察机关参与社会治理的重要方式，在堵塞制度漏洞、促进社会和谐和服务政府决策等方面都发挥着及其重要的司法功能，具有现实的理论基础和实践参考，本文通过对基层检察院三年检察建议样本分析，探索以机制促规范、以精准保质效、以协作获共赢、以公开赢公信、以合力促落实五大路径，以高质量检察建议助推高效能社会治理。 

　　关键词：检察建议 市域社会治理现代化  实证分析 价值实现路径   

　　改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。从1978年到2021年，城镇常住人口由1.7亿人增加到9.1亿人，城镇化率从17.9%上升到64.7%，全国80%以上的经济总量产生于城市，这就意味着中国已经由一个农业型社会转变成城市型社会。随着城市化的快速发展和人口在城市的大量集聚，社会结构、社会组织形式以及社会利益格局都发生了深刻变化，城市成为经济活跃、社会繁荣的热土，也是利益博弈、矛盾纠纷发生的主要场域。大量研究表明，随着城市化的发展和人口的大量集聚，传统的社会关系逐渐瓦解，社会凝聚力下降，社会失范、社会分散化、社会复杂化等挑战不断增加。而市域是防止风险外溢、扩散、上行的重要关口，将重大矛盾风险化解在市域，可以防止单个风险演变为系统风险、局部风险演变为全局风险。 

　　“市域社会治理”这一概念首次出现在党的纲领性文件中是党的十九届四中全会，紧接着党的十九届五中全会进一步提出“加强和创新市域社会治理”，将“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”作为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标。市域社会治理现代化就是要管理和回应市域社会的集聚性、异质性、流动性以及社会风险的外溢性等特征，探索与城市产业、文化、人口、生活方式相适应的社会治理方式。为此，一方面要加强对市域人口流动、社会矛盾、社会心理变迁和重大突发公共安全事件的研究，同时也要加强对社会治理体系和治理能力现代化实现路径的研究，在市域社会治理中做好秩序和活力的“辩证法”，以活力建设支撑社会秩序，在社会分化中实现新的社会整合，形成社会的有机团结。 

　　一、检察建议与社会治理的渊源 

　　1955年冬天，天津北郊区双口乡的单身汉王傻子被冻死了，一名叫靳秉奇的检察官受命调查王傻子冻死的原因，在下乡调查之后，他手写了一份《天津市北郊区人民检察院建议书》发给北郊区人民委员会民政科，这份建议书不仅点明了救济棉衣发放迟误的问题，还指出民政科在救济棉衣发放中一发了之，没有了解是否起到救济作用的工作失误问题，并提出认真检查处理的建议。北郊区人民委员会收到建议书后不但对救济棉衣发放工作进行了认真检查，还对其他相关工作派出检查组进行督促，确保不再发生此类情况。这是迄今为止发现最早的一份检察建议书，那超越时代的法治观念、人文关怀和法律监督理念，在尘封的历史档案中依旧熠熠生辉。 

　　2009年11月17日，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定（实行）》，对检察建议进行了界定：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”由此可见，检察建议是促进社会和稳定，完善社会管理、服务的一种重要方式。随着时代的进步和社会的发展，检察建议又被赋予了新的功能和要求，2019年2月26日，最高人民检察院发布了新修订的《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议的性质进行了重新界定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”检察建议参与社会治理的功能和作用进一步凸显，同时明确了检察建议的类型和适用范围，共将检察建议划分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议等五类，其中社会治理检察建议主要是指针对履行检察职责中发现的社会治理、单位管理等漏洞，向有关方面提出的完善治理、加强管理的建议。 

　　检察建议自诞生之初，就以法律监督之名，与社会治理密切相关。随着社会的发展和法治的进步，检察建议始终以服务大局、为民司法为出发点，以解决法治领域突出问题为着力点，以推进国家治理体系和治理能力现代化为落脚点，在社会治理法治化进程中展现出了其蓬勃向上、生生不息的生命力。 

　　二、检察建议办理工作情况及分析 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党和国家监督体系建设特别是检察机关法律监督工作，总书记多次作出重要指示，为新时代党的检察事业创新发展提供了根本遵循。2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，再次明确要求各级检察机关要着力提高法律监督能力水平，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断作出新贡献。S省出台《关于进一步加强检察建议办理工作促进社会治理法制化的意见》，明确提出要从党和国家事业发展全局的高度，充分认识检察建议办理工作是推进全面依法治国……，是加快推进社会治理现代化、促进经济社会发展的现实需要。下面，笔者将以S省L县院三年检察建议为样本进行统计分析。 

　　（一）检察建议工作基本情况 

　　2020年以来，L县院共制发各类检察建议266份，其中公益诉讼检察建议181份，纠正违法检察建议68份，再审检察建议9份，社会治理检察建议8份。 

　　从检察建议制发年度分布和类型来看。2020年制发112份（其中公益诉讼检察建议77份，纠正违法检察建议31份，再审检察建议2份，社会治理检察建议2份），2021年制发108份（其中公益诉讼检察建议72份，纠正违法检察建议29份，再审检察建议4份，社会治理检察建议3份），2022年至今制发46份（其中公益诉讼检察建议32份，纠正违法检察建议8份，再审检察建议3份，社会治理检察建议3份）（图一）。 

                        　图一 

　　从检察建议制发业务条线来看。公益诉讼检察181份，行政检察41份，民事检察37份，刑事检察5份，刑事执行检察2份（图二）。 

　                        图二 

　　从检察建议制发对象来看。发送县级职能部门192份，乡镇74份，分布情况如下（表一）。 

　　                     表一 

　　从检察建议采纳回复情况来看。公益诉讼检察建议回复169份，12份未到回复期，1份整改不到位被提起公益诉讼，到期回复采纳率100%，整改率99.41%；纠正违法检察建议回复68份，采纳整改率100%；社会治理检察建议回复8份，采纳整改率100%；再审检察建议回复7份，回复采纳率77.8%。 

　　（二）检察建议工作呈现的特点 

　　1.检察建议类型相对集中。近三年来，公益诉讼检察建议占比达68%，纠正违法检察建议占比26%，再审检察建议占比3%，社会治理检察建议占比3%。 

　　2.检察建议覆盖面广。检察建议发送县级职能部门192份，占制发总数的72.18%，县级职能部门覆盖率73%；发送乡镇74份，占制发总数的27.82%，乡镇覆盖率100%。检察建议规范司法活动（发送法院、公安局、司法局）占比19.92%，规范行政行为（发送行政部门）占比80.08%。 

　　三、检察建议在促进社会治理中的司法实践和价值体现 

　　（一）围绕刑事办案发现的问题，制发检察建议促进社会治理。在办理审查逮捕、审查起诉、刑事执行等案件过程中，对发现的社会治理、执法与司法规范化问题，有关领域多发性、倾向性犯罪问题，通过提出检察建议，促进完善行政管理和社会治理机制。如L县院对办理侵害未成年人权益案件中发现的相关管理漏洞问题，向教育主管部门发出了涵盖预防校园欺凌、预防性侵害和加强校园安全管理等内容的检察建议，教育主管部门收到检察建议后，在全县中小学开展了专项整治，并与L县院联合制定长效监督管理机制，全面加强校园安全管理，取得了良好法律监督效果。该份检察建议被评为“全省优秀检察建议”。如L县院针对社区矫正监督检查中发现的矫正方案针对性不强、监管措施落实不严、社区矫正帮教小组作用发挥不够等问题，向司法行政部门发出检察建议书，司法行政部门收到检察建议书后立即进行了整改，健全完善社区矫正社会化帮教帮扶机制，推动社区矫正工作与市域“321”基层治理模式、乡村振兴工作深度融合。 

　　（二）围绕民事审判与执行活动监督，着力维护司法公正。民事诉讼和执行活动事关人民群众切身利益，民事检察工作在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展等方面具有不可替代的作用。L县院坚持以司法办案为中心，全面加强对生效民事裁判、调解书和审判、执行活动的法律监督，构建提请抗诉、支持起诉和检察建议等多元化民事检察监督格局，着力发挥检察建议在维护司法公正、促进社会和谐方面的作用。如L县院在办理某公司与其员工劳动报酬争议仲裁调解执行监督系列案件中，发现县人社部门下属劳动争议仲裁委出具的调解书中有14份属于虚假调解，严重损害了劳动仲裁和司法权威，侵害了他人的合法权益，遂向人民法院发出检察建议，人民法院全部采纳并撤销了原执行裁定。对该劳动争议仲裁委存在仲裁庭设置不规范，仲裁员违反劳动争议仲裁程序，不依法对案件进行实质审查等不认真履行职责等问题，向人社部门公开宣告送达了纠正违法检察建议，人社部门全部采纳并制定了整改方案。该案入选“全国检察机关虚假诉讼监督典型案件”。 

　　（三）围绕行政诉讼与行政执法活动监督，促进公正司法和依法行政。依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，对行政机关违法行使职权或者不行使职权情形，通过制发检察建议督促其纠正，督促有关行政机关依法行使职权。如L县院通过发出行政检察建议助推行政机关实现诉源治理，不断优化社会治理水平和方式，助推行政管理更加精细。在生态领域，发出检察建议倒逼行政机关整治污染环境企业，促其提质增效，转型升级，实现绿色发展；在民生领域，利用检察建议督促行政机关对超市、农贸市场、零售店加大巡查力度，定期督导检查，规范经营行为，引导行业自律；在国有财产保护方面，通过检察建议督促行政机关建立健全资金项目库，加强资金台账管理，夯实资金管理责任。 

　　（四）围绕公益诉讼检察，积极维护国家利益和社会公共利益。自觉把公益诉讼置于县域经济社会发展大局中谋划和推进，深入开展“公益诉讼守护美好生活”“水环境公益诉讼专项监督”“寻找革命旧址 保护革命文物 传承革命精神”等各种专项活动。持续推进落实食品药品安全“四个最严”专项行动，办理了“过期食品”“污染水源”“油烟直排”“问题窨井盖”等一批与群众利益密切相关的案件，积极探索“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理+警示性预防教育”的生态检察模式。在生态环境领域，依法督促职能部门监管治理污染水域75亩，清理非法占用河道16处，规范垃圾堆放点12处。在食品药品领域，督促超市、药店、商店完成整改30余次，规范外卖及食品经营者31家。在国土国财领域，收回人防易地建设费、水资源费120余万元，修复、恢复土地111.6亩，收回国有土地48.14亩，挽回国有财产损失189万元。 

　　（五）围绕最高检系列检察建议，助推专项工作治理。2018年以来，最高人民检察院先后围绕预防校园性侵、规范公告送达、强化金融监管、严防窨井“吃人”、防止虚假诉讼、治理网络空间、强化寄递安全、安全生产监管等方面分别向教育部、最高法、住房和城乡建设部等中央主管部门发出检察建议八份，要求各地结合工作实际，做好组织落实。L县院院通过向当地党委汇报，争取政府支持，组织有关单位召开座谈会等，研究具体落实举措，促进一至八号检察建议落地落实。如L县院在落实“一号检察建议”方面，联合公安局、教体局、团委、妇联、学校、社会组织、家庭密织未成年人保护网，选派6名检察官担任法治副校长，深入中小学开展法治讲座和宣传20余次，发放系列法治丛书100余册，全面筑牢未成年人综合司法保护防火墙。通过检察建议推动教育部门印发了《关于进一步加强中小学生安全教育管理的紧急通知》《关于进一步加强学生权益保护工作的紧急通知》，共同营造有利于未成年人健康成长的良好法治氛围。 

　　四、实践中检察建议工作存在的主要问题 

　　（一）检察建议工作发展不平衡。公益诉讼和个案纠正违法类检察建议较多，社会治理类检察建议较少，近年来公益诉讼检察建议占绝大多数，社会治理类检察建议仅有8份，助推社会治理的实效性仍需增强。 

　　（二）检察建议质量不高。部分检察建议前期调研不充分、法律适用不精准、意见针对性不强，质量不高、粗枝大叶，尚未完全完成从个案办理向类案监督到系统治理的思维转变，针对个案的检察建议较多，针对普遍性、综合性问题的检察建议较少，缺乏对个案反应的倾向性问题以及同类案件反应的普遍性问题进行深入研究分析。 

　　（三）督促落实机制不健全。有的被建议单位对检察建议不重视、不及时回复，落实积极性不高、统筹落实计划性不强，对敷衍塞责、应付了事的单位，检察机关缺乏刚性监督手段，后续配套机制不健全。 

　　（四）社会认知度不高。立足服务保障当地社会经济发展大局、社会认知度和影响力大的检察建议不多，对促进提升社会治理效果的典型案例宣传不够，社会各界对检察建议的知晓率、支持度有待提升。  

　　五、市域社会治理现代化体系下检察建议价值实现路径 

　　把检察建议作为助力提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，自觉服务当地经济社会发展，主动融入法治政府建设，不断健全和落实“党委领导、政府主导、各方参与、司法保障”检察建议工作格局，提升检察建议办理质效，以高质量检察建议助推高效能社会治理。  

　　（一）以机制促规范。严格贯彻落实最高人民检察院、省委政法委、省市检察机关相关文件精神，以把检察建议“做成刚性、做到刚性”为目标，推动建立健全检察建议办理工作机制，从线索分析、事实调查、立案审批、备案审核、统一制发、公开宣告、跟踪反馈、结案归档等全方位进行规范，实行检察建议“案件化”办理，采取召开检察官联席会、公开听证会等方式，强化论证机制建设，形成“业务部门初核评估-办案团队调查核实-有关代表公开听证-政策研究审核备案-办案系统统一制发-整改结果跟踪问效”的办理机制，确保检察建议规范，提升检察建议质量。 

　　（二）以精准保质效。积极推行聘任检察官助理制度，注重在办案中发现监督线索，充分运用调查核实权，通过询问证人、实地勘察、调取相关卷宗材料等方式，全面收集检察建议涉及的相关证据，同时，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则，紧扣司法办案反映的问题，强化论证分析、增强说理性，确保提出的问题有充分的事实和法律依据，提出的建议有针对性和可操作性。L县院一次性聘请15名行政机关专业人员和技术人员担任检察官助理，借助“外脑外智”强化案件办理，提高检察建议精准性，迄今为止聘任检察官助理已参与办理32件案件，取得较好成效。如在办理何某某杀害珍贵、濒危野生动物一案中，L县院借助专业人员的知识对野生动物的价值和损失赔偿进行了鉴定论证，合理提出惩罚性赔偿金5万元被法院采纳，有效维护了国家利益和社会公共利益。 

　　（三）以协作获共赢。强化协同配合，健全线索移送、协查配合、联席会商等执法司法衔接机制，探索推进“数字赋能监督，监督促进治理”的法律监督重塑性变革，打通执法司法数据壁垒，实现跨部门跨领域共建共享共用，推动形成齐抓共管、协同高效的社会治理合力。加强与被建议单位的沟通协作，通过电话询问、工作会谈、联合检查等方式，及时跟踪督促落实检察建议措施、强化整改治理，确保实现检察建议预期目标。L县院先后与生态环境、农业、林业等五个部门建立生态环境损害、赔偿修复监督机制，共同推进生态文明建设，用实际行动践行“绿水青山就是金山银山”理念，实现了人与自然和谐共生；与住房和城乡建设部门共同制定《关于加强协作配合建立健全窨井等公共设施安全综合治理长效机制的意见》，共同守护群众脚底下的安全；与自然资源部门共同制定《检察机关与土地领域行政执法衔接工作机制的意见》，牢牢守住耕地红线，防止国土资源流失。 

　　（四）以公开赢公信。探索实施检察建议公开听证、公开论证、公开宣告制度。对于检察建议中涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题，主动向相关领域专家咨询，邀请专家进行论证，委托有资质的部门作出鉴定、评估和审计结论等，全面提升检察建议工作的专业化和透明度。如L县院在办理某品牌抑菌霜违规添加激素一案中，因涉及专业问题，为补强检察业务知识短板，主动邀请聘任的卫健和市场监管部门检察官助理参加公开听证会，经听证会初步判断该款产品可能违规添加激素，后经鉴定该款产品中含有一种强效激素，生产企业违反了《消毒产品生产企业卫生规范》中消毒产品禁止使用抗生素、抗真菌药物、激素等物料的规定，遂向卫健部门宣告送达检察建议，取得了良好的法律效果和社会效果。 

　　（五）以合力促落实。积极争取党委、人大、政府及社会各方面的支持，严格监督检察建议落实效果，对较难整改的问题，加强沟通协调，共商整改方案，形成工作合力。加强法律文书释法说理工作，积极争取被监督单位理解支持，使其正确认识检察建议不是你错我对的零和博弈，而是通过检察建议帮助其完善制度、堵塞漏洞、消除隐患、化解风险，纠正不当，收到检察建议后务必依法及时办理，确保整彻底、改到位，努力实现“办理一案、治理一片、惠及一方”的法律效果和社会效应。将检察建议办理纳入法治建设、平安建设考评体系，加强日常调研和实地督导，强化考核结果运用，注重典型示范引领和宣传推广，对优秀检察建议和检察建议落实积极的单位进行公开表彰，提高群众知晓率、满意度，营造全社会关心支持检察建议办理工作的良好氛围。