基层社会治理法治化思考

　　摘要：党的十八届三中全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，标志着我国社会治理理念和治理模式的深刻变革。基层社会治理状况在一定程度上决定着整个国家的治理状况。如何实现基层社会治理法治化，解决矛盾纠纷以及促进社会的和谐与秩序是必须着重考虑的问题。 

　　关键词：社会治理 矛盾纠纷 法治化 规范化   

　　基层社会治理在一定程度上反映着国家的治理状况，习近平总书记多次提到基层社会治理的重要性：“只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”目前我国正处于全面依法治国的关键时期，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，社会结构深刻调整，城乡基层社会治理面临许多新问题、新挑战。如何将“自治”“法治”“德治”相结合，是基层治理中的重点和难点。 

　　一、基层社会治理法治化的必要性 

　　（一）深化全面依法治国的必然要求 

　　党的十九大指出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。党的十九大将坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出了深化依法治国实践的时代要求。基层社会治理法治化是深化依法治国实践的重要基础和工作重点，也是法治国家、法治政府和法治社会一体建设的重要保障。一方面，通过发挥法治在推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面的基础性作用，提升基层政府科学决策水平和依法行政能力，深化司法体制改革促进社会公平正义，强化法治宣传教育提升公民的法律素质，为基层社会治理营造良好的法治环境。另一方面，通过发挥法治在基层社会治理中的保障性作用，加强基层社会治理制度建设，以法律为依据、以制度为准绳，规范权力运行机制维护公民的合法权益，健全社会治理体系推动社会治理创新，协调各方利益关系，化解社会矛盾，为地方经济社会发展提供强有力的法治保障和服务。 

　　（二）化解矛盾纠纷、促进社会稳定的坚实保障 

　　随着我国经济社会发展进入新阶段，基层社会治理体系问题比较突出，我国法治建设的薄弱环节在基层，社会矛盾的集中高发地也在基层。面对新的形势，要有效解决各种影响社会稳定的矛盾和问题，必须运用法治的手段，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。而基层社会治理法治化通过规范、约束公权力的运行，协调物质文化、公平正义、安全保障、生态环境等方面的利益矛盾冲突，并按照公平公正原则处理社会矛盾纠纷，使得基层社会矛盾能够和平、理性地化解，从而促进社会和谐与稳定。 

　　（三）满足人民群众创造美好生活的内在要求 

　　中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，人民群众对社会发展、权益保障、公共安全、公平正义的需求日益增强，民主意识、参与意识、权利意识不断提升。基层社会治理直接面对群众，事关群众切实利益，新形势下的基层社会治理，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为基层社会治理法治化的重要目标。因此，基层社会治理法治化既是治国理政的一种趋势，也是人民群众创造美好生活的内在要求。 

　　二、现阶段我国基层社会治理存在的问题 

　　基层社会治理法治化水平的高低与国家治理体系和治理能力现代化以及整个国家法治化的进程息息相关。党的十八大以来，我国基层社会治理法治化建设力度不断加大，取得了明显成效，但是与依法治国的目标任务相比仍存在一定差距，仍然面临不少问题与挑战。 

　　（一）新型基层矛盾不断出现 

　　随着社会主义市场经济快速发展，以及工业化、城市化进程的推进，使得既有利益格局不断调整，新的利益格局之间互相冲突。一方面，不断出现新型矛盾纠纷，如劳资纠纷、医疗纠纷、消费纠纷、赡养抚养权利义务纠纷、土地承包经营权纠纷等各种新型纠纷不得不通过法律途径解决。另一方面，群体性冲突不断发生。目前我国社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构等都发生着重大转变，在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体不可避免地发生冲突，在利益失衡的情况下，很容易发生群体性事件。这些纠纷和冲突如果不能以法治方式及时化解，必将影响社会稳定。 

　　（二）基层法治建设水平有待提高 

　　1.基层法治体系有待完善。一方面，涉及基层法治相关法律法规及配套措施还有待完善，有的法律制度存在短板，成为了制约基层社会治理法治化的瓶颈；另一方面，目前还有不少地方的基层司法机构存在人员配备不足、法律知识有所欠缺等问题，导致基层法律服务需求和供给不匹配。 

　　2.基层群众参与意识、法治意识有待增强。受传统行政文化观念的影响，基层群众习惯于服从政府的管理，长期以来形成一种消极的依赖意识，参与基层社会治理的热情不高。他们更关注的是与自身利益相关的事情，对不涉及自身利益的事情持淡然的态度。同时，部分基层群众的法治意识淡薄，不了解基本的法律常识，对违法行为与犯罪行为，违反道德、公序良俗行为与违法行为的区分界线较为模糊。一些群众在自身合法权益遭受侵害时不知道运用法律武器维护，小纠纷激化成大矛盾时有发生。 

　　3.存在执法不严、司法不公现象。虽然经济的发展在一定程度上带动了思想的进步，但是基层政府的治理思维仍然稍显滞后，一定程度存在执法程序不规范、执法追责机制不完善等问题。同时，极少数执法司法人员作风不正、纪律不严，存在办关系案、人情案、金钱案现象。这些执法、司法中出现的问题，不仅对化解社会矛盾毫无益处，反而会增加、激化矛盾，与基层社会治理法治化背道而驰。 

　　4.对权力运行的监督有待强化。在基层权力运行和监督机制方面，基层尚未形成完善的权力运行制约和监督体系。人大监督的刚性需要进一步增强；司法监督和监察监督的协作配合有待加强；社会监督、舆论监督存在随意性，不可能成为主要监督方式。权力的运行，一旦少了强有力的监督，公权私用、以权谋私、渎职、贪腐、不作为、乱作为等问题必然演生，最终损害的还是基层群众的利益。 

　　（三）基层自治水平有待提升 

　　基层治理的难点和重点主要在农村，对农村的治理主要靠村民自治，在村民自治过程中也存在一些问题。 

　　1.关于选举存在的问题。选举权是宪法赋予公民的政治权利，在农村是广大农民行使民主权利的首要途径。但受历史、制度、利益等因素的影响，村民选举中仍然存在一些问题。如受宗法因素的影响, 出现依靠人多势众者当选的情况；个别竞选者采用 “给好处”等方式拉选票，而法治意识淡薄的村民，为了一点蝇头小利，就“出卖了”了自己的选举权。 

　　2.关于村委会履职存在的问题。村委会是村民自治的基本组织形式。《村民委员会组织法》对村委会产生、组成、职能都有清晰的规定。但在实践中有的村委会履职能力弱化。一方面由于村民权利意识弱, 村民中有思想、有知识和技能、年富力强的人外出创业, 难以顾及自己的民主权利。另一方面根据《村民委员会组织法》第五条之规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但实践中，有的村委会过于依赖乡镇政府的“指导”，自治职能作用发挥不充分。 

　　三、提高基层社会治理法治化水平的几点建议 

　　面对在社会转型进程中不断涌现的各种新型、复杂矛盾和问题，更加需要以法治方式加以解决。针对以上问题，笔者认为要提高基层社会治理法治化水平，可以从以下几点着手。 

　　（一）完善基层法律服务 

　　首先，在立法层面，应该更多倾听基层群众的声音，对于解决群众最关心、最直接、最根本的问题，要通过制度的形式将涉及群众利益的事情纳入法治保障中。其次，将法律服务向整体合规转变。以往的法律服务更多的是根据个人的需求，进行法律咨询或者法律援助类服务，这种法律服务模式，针对性较强，有助于解决个案的法律问题，但是，很多法律问题存在共性，比如一些群体性事件是很多个类似矛盾集中引起的，因此，在基层的法律机构中，可以对风险点进行梳理，从各个风险点出发，研究所需要的法律服务，再配以相对应的内设部门。此外，还应该提高基层法制机构工作人员的法律专业水平，以及时有效化解矛盾纠纷。 

　　（二）抓好基层法治建设 

　　1.培养基层工作人员法治思维。首先，要培养基层领导干部的法治意识和法治思维，提高基层工作人员的法治素养，把法治作为工作和为人处世的基本原则；其次建立健全基层领导干部考核制度，把依法执政和群众满意度纳入考核内容，加强群众监督；最后，要坚持严格的行政问责追责制度，基层行政机关和工作人员要依法履职、各司其责，一旦发生责任事故，依照法律追究相关人员责任。 

　　2.坚持依法治理，严格执法、公正司法。坚持依法治理，使法治成为基层社会治理的基本方式，强化程序规则。基层执法人员要确保每一个案件的办理都符合法定程序，杜绝权力滥用，通过文明执法赢得群众的认可，树立基层执法工作的权威。基层司法人员要严格遵守司法程序，办理每一起司法案件都“以事实为依据，以法律为准绳”，真正做到实体公正和程序公正。只有做到严格执法、公正司法，群众的合法权益才能得以维护，法律实施的价值才能得以体现。 

　　3.提高基层群众法治意识。实现基层社会治理法治化，最根本的是要培育基层群众的法治意识，形成基层法治文化。通过“送法进社区”、“送法进校园”、“一村一政法干警”等形式，加强法治宣传教育，向基层群众普及法律知识，传播法治思维，培养基层群众的法治意识，尤其是农村地区，在村民自治制度下更需要村民具有法治意识。比如，可以在“两委”换届前，深入到村组设点进行法治宣传，让他们谨慎行使手中的选举权。 

　　4.完善监督管理机制。首先，要公开基层政府权力清单和责任清单，让权力在阳光下进行，配套相应的权力运行监督机制，对不按权力清单履行职责的单位和个人，依法追究相关责任。其次，要畅通社会监督渠道，积极发挥群众监督和舆论监督的作用，鼓励广大群众行使监督权利。最后，规范新媒体监督。政府应当出台更多细则规范新媒体的监督，引导新媒体参与社会治理，强化责任意识，传播社会正能量，通过正确引导舆论监督和网络探讨，不断提升群众的法治建设参与热情。 

　　（三）发挥第三方调解作用 

　　“社会上发生的所有纠纷并不都是通过审判来解决的”，就具体的基层社会纠纷而言，法律诉讼的解决方式是合法的，但未必是最佳的，因为社会的价值不仅只是由法律评价，还应由道德、伦理、习惯等各种社会规范对具体的纠纷进行评价，从而对社会成员产生约束，因此，通过调解的方式解决基层社会矛盾纠纷必不可少。首先，要加强人民调解基层组织建设。按照社会发展和人民群众需要，在辖区内发展业务能力强、群众威信高专兼职结合的人民调解队伍；选拔聘任公道正派、热情耐心并具有一定政策水平、法律知识的人担任人民调解员；邀请律师、公证员、基层法律工作者参与调解工作，同时加强法律知识、社会公德和调解实务方面的培训，提高人民调解队伍的素质和能力。其次，进一步健全人民调解与行政调解和司法调解的联动，形成分工合理、权责明确、优势互补、协调联动的社会矛盾纠纷多元化解体系。 

　　基层社会的有序治理是维护社会稳定、促进社会整体结构优化的重要保障，而基层治理的有序发展，离不开法治建设的扎实推进。基层社会治理常治常新，新时代要推进基层社会治理法治化，必须保持正确的政治方向，约束和规范公权力，激发基层社会活力，将矛盾纠纷化解在基层。我国依法治国进程还有待深入推进，要实现基层社会治理法治化更是任重而道远，如果能做到国家科学立法、执法机关严格执法、司法机关公正司法、全体公民自觉守法，那么基层社会治理法治化将指日可待。 　  

　　参考文献 

         上海市黄浦区依法治区办、区司法局课题组：《基层社会治理法治化研究》，载《中国司法》2019年第4期。

         上海市黄浦区依法治区办、区司法局课题组：《基层社会治理法治化研究》，载《中国司法》2019年第4期。

　　1.黄春英：《新时代推进基层社会治理法治化研究——以江苏省江阴市为视角》，载《延边党校学报》2019年第3期。 

　　2.李霞：《新时代“枫桥经验”的新实践：充分发挥法治在基层社会治理中的作用》，载《法学杂志》2019年第1期。 

　　3.上海市黄浦区依法治区办、区司法局课题组：《基层社会治理法治化研究》，载《中国司法》2019年第4期。  

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