西部地区平安建设法治问题研究——个人网络信息保护公益诉讼问题探究

　　一、检察公益诉讼与个人网络信息保护解读 

　　检察机关公益诉讼制度于2017年正式确立，案件领域被规定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国土土地使用权出让四个领域，后来又将英烈权益保护纳入公益诉讼范畴。如此看来，对于个人网络信息保护并未规定在检察机关可以提起的公益诉讼范围内。2017年新修改的民事诉讼法和行政诉讼法，将检察机关提起公益诉讼载入法律中，在其所列明的领域后都加了一个“等”字。这一举动就意味着公益诉讼的范围除了法律明确规定的五个领域外，检察机关还可以对涉及其他侵害国家利益和社会公共利益的“等”外领域的违法行为提起公益诉讼。 

　　对于个人信息的司法保护，也是一个逐步发展的过程。2015年颁布的《中华人民共和国刑法修正案（九）》确立了非法获取、出售或者提供公民个人信息罪和拒不履行信息网络安全管理义务罪。2017年，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》依照刑法、刑事诉讼法的规定，对侵犯公民个人信息罪的定罪量刑标准和相关法律适用问题作了全面、系统的规定。2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》第五章中明确规定了个人信息受法律保护，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。还有一些个人信息保护的相关行政法规分散在各个单行法律法规之中，如《消费者权益保护法》、《征信业管理条例》等。其中最值得一提的是《网络安全法》，该部法律是我国目前对个人信息保护规定的最为详实的单行法，具有代表性。上述法律法规对个人网络信息保护起到了一定程度上的促进作用，但是随着AI技术的广泛运用以及大数据时代的到来，使得现行个人网络信息的保护制度面临空泛化危机，法律保护措施的实效将会严重削弱。笔者认为，基于民事私益诉讼不能满足公民维权之需，刑法的谦抑性又对通过刑事公诉方式保护个人网络信息的方式进行了限制，相比之下，将个人网络信息保护纳入公益诉讼领域不仅为个人网络信息保护开拓了新的道路，更能助力检察机关充分发挥公益诉讼职能，推进社会治理的现代化。     

　　二、个人网络信息保护纳入公益诉讼新领域的合理性分析 

　　（一）个人网络信息具有社会公共的属性 

　　从传统的观点来看，公民个人信息属于个人“私权”的范畴。随着大数据时代的到来，个人网络信息越来越呈现出公共权利的属性。首先因为个人的数据信息对于网络运营商来说可能不具有什么价值，但是大规模的个人数据信息的整合分析就具有相当大的数据价值。因此，网络运营商以不特定的公民也就是社会公共利益为客体，大量收集个人信息数据。其次，大规模数据的集聚使用能够直接影响到社会公共利益。 比如，谷歌通过搜集人们在网上的搜索记录成功预测到冬季流感的传播，这就体现了通过对个人信息的收集分析使用是能够直接服务于社会公共利益的。但是不可忽视的是，不法分子对个人信息的收集同样可以对社会公共利益造成侵犯。因此，大数据时代下个人信息的被收集、使用和交易已经不仅仅是“私权”的范畴，而是已经具有社会公共权利的属性，所以对个人信息的法律保护应当给予更强的保护力度。 

　　（二）公益诉讼新领域拓展的可能性分析 

　　党的十九届四中全会审议通过的《决定》明确要求，要拓展公益诉讼案件范围。这是对公益诉讼制度实施以来所取得的成效的肯定，也是对公益诉讼未来发展方向提供了政策指引。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的公益诉讼范围规定了“等”领域，表明国家在保障现有的检察公益诉讼领域工作的基础上，支持对公益诉讼的范围作出拓展，扩大检察公益诉讼的监督范围。最高检在近年来的工作报告以及一系列改革意见中，对探索“等外”领域的公益诉讼提供了办案指引，指明了方向。   

　　（三）检察机关更具主体优势 

　　我国宪法明确规定，检察机关是专门性的法律监督机关，保护公共利益不受侵害也是法律赋予检察机关的法定职责。检察机关对非法侵害个人网络信息的行为进行保护，相对于其他个人或者社会组织，更能对不法分子起到震慑作用，更有利于树立诉讼主体地位的权威性。此外，检察机关在调查证据上具有专业性。长期以来，检察机关办理刑事案件都是以证据为核心，诉讼进程离不开证据的支持。具体到个人网络信息保护公益诉讼，无论是提起民事公益诉讼或是行政公益诉讼，举证责任不可避免地要落在诉讼主体身上，检察机关作为诉讼主体的优势地位更加明显，法律赋予了检察机关调查取证的权力，同时，检察机关不仅拥有专门的法律人才队伍，而且技术物质保障相对充足。因此，检察机关承担起个人网络信息保护更有利于保护社会公共利益目的的实现，推动公益诉讼职能向纵深发展。 

　　三、检察机关提起个人网络信息保护公益诉讼的必要性分析       

　　（一）个人网络信息受侵害现状严重 

　　1、个人网络信息受害主体众多 

　　随着网络与智能手机的普及，人们的生活中越来越离不开手机。出行、点餐、网上购物、浏览新闻资讯无一例外的都要拿起手机点开某APP，而我们在使用这些APP时，运营商一方会要求进行注册、登陆等行为，在这一系列操作中，实际上就是在向网络运营商提供个人信息的过程。部分网络运营商为了谋取不正当利益，将其所拥有的广大网民信息打包出售，这就是人们日常生活中经常会收到垃圾短信、诈骗电话、各式各样的广告推销短信及电话的原因，网络运营商的这种违法行为严重影响了公民的正常生活。受害者数量庞大，难以统计，受害群体之间缺乏互通性以及受地域性的影响，受害个体往往不了了之。   

　　2、个人网络信息受侵害维权难 

　　个人网络信息受侵害者若通过诉讼手段来维护自身权益，则要面临举证责任、事实认定等一系列问题。由于网络环境取证的复杂性和困难性，损害结果受害人还易于证明，而侵权行为与损害结果之间的因果关系证明，依靠受害者个人往往难以实现，在诉讼中容易承担败诉的风险。于是，公民发现自己的信息被非法泄露并被他人不法使用，正常的生活受到了困扰，往往也会因为证据不足无法起诉，举证困难易承担败诉风险而放弃维权，就算是收集到了充足的证据来对侵权者进行起诉，但是诉讼成本高，胜诉后获得的赔偿数额可能不足以弥补受害者为了诉讼所花费的成本，基于这种考量，绝大多数受害者选择放弃维权。长此以往，个人网络信息被违法收集使用将会越来越猖狂，社会治理将会面临极大的挑战。 

　　（二）公益诉讼对个人网络信息保护具有明显优势 

　　1、公益诉讼对个人网络信息保护优于个人私诉 

　　如前文所述，公民由于种种原因导致的维权率低，网络运营商违法成本低，“两低”致使网络运营商更加无所顾忌地违法收集和使用网民的个人信息。引入公益诉讼则能在很大程度上消除这个尴尬境地。一是因为公民个人很难察觉自己的个人信息被泄露，但作为专业组织机构和人员则相对容易发现网络运营商的违法收集和使用行为，所以在公民个人没有察觉或者基于诉讼成本等原因放弃维权的时候，检察机关提起公益诉讼则能够充分保障公民的个人信息权利。二是因为公民个人提起的维权之诉，赔偿数额低且社会影响力小，无法达到惩罚与震慑违法分子的目的，通过检察机关提起公益诉讼则赔偿数额较大、社会影响力大，能够震慑违法收集和获取个人信息的网络运营商。三是检察机关具有专业性人才、调查取证手段多面、诉讼主体地位的权威性，检察机关的维权力量远远大于公民个人。 

　　2、公益诉讼相较于行政法、刑法保护有补充作用 

　　在行政法保护方面，检察机关可以在行政机关不作为或者怠于履职时，向相关行政机关发送检察建议，督促其在一定期限内履行职责，若在规定的期限内该行政机关未履行或者未完全履行职责，检察机关可以以该行政机关为被告提起行政公益诉讼。在刑法保护方面，刑法主要是对违法行为人的自由和政治权利进行限制或剥夺，但是在经济上对违法者的惩罚力度相较于公益诉讼较弱，并且刑法上的证明标准极高，需要排除一切合理怀疑方能定案，公益诉讼上的证明标准就稍显宽松。此外，公益诉讼针对较轻的违法行为也可以进行诉讼。 

　　四、个人网络信息保护公益诉讼模式的合理构建 

　　（一）完善立法提供制度供给 

　　应当明确将个人网络信息保护纳入检察机关公益诉讼的受案范围。笔者建议，可以在民法典、网络安全法、民事诉讼法等法律法规中予以明确规定，将侵害个人网络信息的违法行为一并纳入检察公益诉讼范畴。基于前文所述，目前个人网络信息受侵害如此严重，现有司法体系保护乏力的大背景之下，将检察机关置于公益诉讼的诉讼主体地位是非常有必要的。对于经督促或者支持起诉的有关社会组织、团体或者个人仍不起诉的，检察机关可以提起民事公益诉讼；对于在检察建议规定时间内不履职或者不完全履职的行政机关，检察机关可以提起行政公益诉讼。 

　　（二）拓宽线索来源渠道 

　　根据民事诉讼法、行政诉讼法和“两高”司法解释，检察院“在履行职责中发现”公益诉讼案件线索。除此之外，一方面在检察机关内部，公益诉讼部门可以与其他业务部门进行对接，加强联系，比如畅通与本院刑事部门、控告申诉等部门的交流，发现线索及时移送，公益诉讼部门还可以从民事、行政审判监督案件中涉及个人网络信息侵权案例中寻找公益诉讼线索。另一方面，检察机关要加强与市场监督管理局、网络监管部门等行政机关的沟通，建立公益诉讼协作机制，以实现信息共享、问题共商、难题共解等良性协作配合。 

　　（三）强化配套机制建设           

　　1.建立惩罚性赔偿制度。如前文所述，公民提起个人信息维权之诉，难以确定具体损失或者因赔偿数额低，无法达到惩罚违法行为人的目的。此外，《网络安全法》中，对网络经营者只规定了行政责任，缺少民事责任的规定。在《侵权责任法》、《消费者权益保护法》等法律中规定的法律责任有停止侵害、排除妨碍、消除危险、消除影响及赔偿损失等。但是，停止侵害、排除妨碍、消除危险、消除影响及赔偿损失等很难震慑到违法的网络运营商。同时，在当今大数据时代，信息的价值犹如 “取之不尽、用之不竭”的宝藏，个人信息的价值被网络运营商挖掘后会不断地释放出新的价值。然而，根据人民法院现有的计算损害赔偿的规则，只计算直接损失，所以判决也无法达到威慑违法行为人的效果。基于种种原因，致使违法成本和获取利润的不对称，网络运营商不惜铤而走险获取公民个人信息，以谋取非法利益。笔者建议，亟需建立惩罚性赔偿制度，使违法成本高于利润，充分发挥个人网络信息公益诉讼应有的威慑力。 

　　2.注重培养复合型检察人才。由于互联网犯罪具有专业性和高技术性的特征，办理个人信息保护公益诉讼中检察人员对互联网技术知识的不了解、不熟悉是制约个人网络信息保护的难题。因此，检察机关应注重培养一支既懂技术又有丰富办案经验的复合型检察人才队伍，为检察机关办理案件提供人才支撑和智力保障。加强检察人员与互联网技术人员、企业等交流联系及学习培训，还可以聘请熟悉互联网技术的专门人才作为个人信息保护公益诉讼的专家辅助人。专家辅助人在庭审中可以有发表意见、协助询问等权利，并可以对案件涉及的专业性问题提出自己意见。