民法典实施背景下的生态环境检察民事公益诉讼新机遇

　　 2020年5月28日，十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》，这是一部与人民生活各方面密切相关的“社会生活百科全书”，是一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福等各个方面权利平等保护的民法典，是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典。公益诉讼检察直接维护国家利益和社会公共利益，要贯彻民法典确立的“绿色原则”，以及“生态环境侵权人承担修复责任和生态环境损害赔偿”的有关规定，加大办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件力度，探索推动公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的顺畅有效衔接，让违法者为恢复受损公益“买单”；落实民法典惩罚性赔偿请求权的规定，做好与私益诉讼惩罚性赔偿的衔接，强化对食品药品安全和生态环境资源保护等领域公益诉讼惩罚性赔偿的探索，惩罚就要痛到不敢再犯。民法典的实施，将对检察机关提起环境民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼产生深远影响，知行合一学好用好民法典是当前检察机关的重要任务之一，也是探究做好生态环境和资源保护领域公益诉讼的题中之义。 

　　一、民法典绿色原则的确立以及背景意义 

　　《民法典》作为民事活动的基本遵循，对我们日常生活发挥着基础性指引作用，《民法典》绿色原则的确立，使得绿色理念得以融入社会生活的方方面面，有利于加快形成节约资源和保护生态环境的生产生活方式。《民法典》绿色原则主要体现在以下三个方面：首先，为物权设定“绿色限制”，《民法典》第326条把“保护和合理开发利用资源、保护生态环境”作为用益物权合法行使的基本要求；第346条把“节约资源和保护生态环境”作为设立建设用地使用权并严格土地用途管制的前提条件。其次，为合同履行设定“绿色约束”，《民法典》第509条把“避免浪费资源、污染环境和破坏生态”作为合同履行的基本原则之一。最后，严格侵权责任以守护“绿色底线”，《民法典》第1232条增加了环境污染和生态破坏的惩罚性赔偿责任；第1234条和1235条明确了对生态环境损害赔偿应当承担的修复责任和赔偿范围。 

　　党的十八大明确了中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”，生态文明建设是重要组成部分，其后污染防治被列入三大攻坚战，生态环境问题已经上升为国家战略。近年来，习近平总书记就一些严重损害生态环境的事件作出重要指示批示，要求严肃查处，如秦岭北麓违规圈地建别墅、陕西延安削山造城、祁连山生态环境破坏等，同时就长江流域共抓大保护不搞大开发、黄河流域生态保护和高质量发展等作出部署，今年4月习近平总书记来陕调研时强调，生态环境保护是全局之计、长远之计，都是国之大者，对国之大者要心中有数，呵护好我们赖以生存和发展的生态环境，为子孙后代计，为长远发展谋，无不彰显了生态环境的越发重要性。本次立法将绿色原则写入《民法典》，是新时代捍卫人民群众环境权利的立法回应，是国家保障人民群众美好生活向往的法治部署。 

　　二、民法典实施对环境侵权检察民事公益诉讼影响的具体体现 

　　（一）生态环境侵权责任体系的完善与检察民事公益诉讼范围的呼应。 

　　《侵权责任法》第八章规定了“环境污染责任”，《民法典》在侵权责任编中将“环境污染责任”改称为“环境污染和生态破坏责任”，从传统的只关注环境污染，发展为对于生态的系统保护。例如，司法实践中的非法占用农用地、非法采矿、非法捕捞野生动物或采伐名贵植物等行为，破坏了国家土地、矿藏及野生动植物资源，但上述侵权行为体现的是对自然资源的破坏，并非属于《侵权责任法》的环境污染行为，检察机关开展民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼中，依照《侵权责任法》追究行为人环境污染侵权责任，显然不太适当。本次《民法典》将“环境污染责任”改称为“环境污染和生态破坏责任”，破解了检察机关资源保护侵权民事公益诉讼“师出无名”的情形，同时，使得侵权责任规范与《民事诉讼法》第55条检察公益诉讼保护范围相呼应，为检察机关开展资源保护等生态破坏公益诉讼提供了更高位阶的法律依据。 

　　（二）生态环境损害权利主体的完善与民事公益诉讼法律规定的统一。 

　　《民法典》第七编第七章“环境污染和生态破坏责任”规定了两个层次的请求权主体，一是《民法典》第1229条规定的“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任”，即因侵权而遭受损害的直接利害关系主体，另一种是《民法典》第1234条、第1235条规定的，因生态环境损害国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求限期修复和损害赔偿，即公益诉讼的适格主体。《民事诉讼法》第55条以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，有权提起环境公益诉讼的国家机关既包括检察机关以及省级、市地级政府；《环境保护法》第58条规定提起环境公益诉讼的组织应当满足“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”两个条件，《民法典》第1234条、第1235条规定了生态环境损害赔偿权利主体包括国家规定的机关或者法律规定的组织，既体现了环境理论的不断发展，也是将《民事诉讼法》第55条检察公益诉讼等规定上升为法典规范的具体体现。 

　　（三）明确生态环境修复责任与恢复性司法理念的映射。 

　　《民法典》第1234条规定，“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”这是民法典针对公益诉讼新增的生态环境损害修复责任，其实质是对生态环境损害的恢复原状，在具体环境公益诉讼案件中，承担责任的方式可以细化为增殖放流、补植复绿，以及要求侵权主体指定专业性修复方案等多种形式。传统司法只关注对违法行为的惩罚，而忽略对环境损害结果的治理。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》规定：“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，统筹适用刑事、民事、行政责任，最大限度修复生态环境”，“遵循恢复性司法要求，积极探索限期履行、劳务代偿、第三方治理等生态环境修复责任承担方式”，《民法典》第1234条明确了侵权人环境修复责任，是吸纳司法解释恢复性司法理念的成果。 

　　（四）明确生态环境损害赔偿范围及惩罚性赔偿责任与环境保护最严格制度最严密法治底线意识的贯穿。 

　　习近平总书记在出席2018年全国生态环境保护大会上指出，用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。《民法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”生态环境惩罚性赔偿规则的设立体现了最严格制度最严密法治的底线意识，就如张军检察长所讲的“生态环境破坏的惩罚就要痛到不敢再犯”。其次，《民法典》第1235条明确了公益诉讼生态环境损害赔偿范围，包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用以及防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。终止了司法实务中环境公益案件对赔偿范围的争议，另外将生态环境损害调查、鉴定评估等费用列为赔偿范围，为检察机关在生态环境公益诉讼中调查、鉴定评估等费用的索赔提供了法律依据。 

　　三、以颁布实施民法典为契机开辟生态检察公益诉讼新境界 

　　（一）加强生态环境公益诉讼检察工作，履行好公共利益代表的职责使命。 

　　生态环境关涉千万家，属于全民“公地”。当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已经入提供更多优质生态产品满足人民群众日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。党中央的高度重视以及民法典、民事诉讼法、行政诉讼法等多部法律的修改完善，为检察机关开展生态环境检察公益诉讼提供了新机遇，检察机关要以颁布实施民法典为动力，贯彻民法典确立的“绿色原则”，以及“生态环境侵权人承担修复责任和生态环境损害赔偿”的有关规定，加大办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件力度，履行好公共利益代表的职责使命。 

　　（二）在环境资源案件中贯彻恢复性司法理念，探索和创新生态环境修复方式。 

　　环境司法中的恢复性司法是指，通过司法裁判，责令损害生态环境的责任人，对损害的生态环境进行有效修复，保证生态系统恢复到损害之前水平或者让生态保持平衡。《民法典》第1234条确立了生态环境破坏案件应当能恢复尽恢复的理念，司法实践中，如何修复被破坏的生态环境，需要我们不断探索创新诸如“补植复绿”、“增殖放流”、“劳役代偿”等生态环境修复方式。如，湖南省安化县政法委牵头，联合检察、林业、司法、森林公安等单位印发《安化县破坏森林资源刑事案件生态补偿工作机制（试行）》，在森林资源破坏案件中适用“补植令”、“禁伐令”，共恢复植被400余亩；又如绍兴市店口镇8家企业共同出资115万元建设生态警示园、江苏灌云县探索的劳役代偿方式，由被告收购蟾蜍幼苗进行放生，并定期进行巡护。生态环境修复具有复杂性，因此恢复性司法手段不具有特定性、唯一性，需要我们因地制宜、因时而宜探索环境修复方式。 

　　（三）落实民法典惩罚性赔偿请求权的规定，对生态环境的惩罚要痛到不敢再犯。 

　　 《民法典》第1232条规定了生态环境惩罚性赔偿责任，这是环境责任规范中的新规则，实践中需要不断完善《环境保护法》等规定，来明确生态环境惩罚性赔偿的标准，笔者认为，可以规定根据案件的具体类型，综合考虑主管过错程度、损害后果的严重程度等，在三倍到十倍之间灵活选择提出的倍数，在进行惩罚的同时也体现司法公正。同时，也要制定和完善惩罚性赔偿金的使用监督机制，将惩罚性赔偿资金反哺生态环境修复，确保生态资金专款专用，有效维护社会公共利益。