检察委员会建设及办事机构工作研究

　　摘要：检察委员会是检察机关讨论决定重大案件和重大事项的决策机构，在正确履行检察职能、保证严格依法办案职能中有着极为重要的作用。但在检察实践中，基层检察院检委会存在组织结构不合理、会议议题范围不明确、检委会子系统脱节等问题，本文将针对基层检察院现存的问题提出建议，为检察工作更好发展夯实基层。 

　　关键词：检委会 检委会办公室 上会议题 检委会子系统  

　　检察委员会是人民检察院在检察长主持下按照民主集中制的原则,对重大案件和重大事项作出决策的内部权力机构,它是检察机关贯彻民主集中制原则,实行集体领导的一种领导决策体制,也是具有中国特色社会主义检察制度的一个重要组成部分。伴随着司法体制改革和监察体制改革的深入，现行的检察委员会运行机制在具体的司法实践中出现了新的问题。本文将以基层检察院检委会运行机制中存在的问题入手，着重探讨解决问题的方法，以期完善检委会及其办事机构建设，更好的发挥基层检察机关检委会工作职能。 

　　一、现行检委会运行机制中存在的问题。 

　　（一）检委会及其办事机构的组织结构不合理。《人民检察院检察委员会组织条例》规定:检察委员会委员应当具备检察官资格。基层院检委会委员一般为七人至十五人，且人数应当为单数。而司法实践中，部分基层检察院因监察体制改革后人员转隶、委员退二线等各种原因，检察委员会委员出现空缺、双数的现象。检委会办事机构（以下简称检委办）是检委会的“内勤部门”，其作用发挥的好坏直接影响检委会议事效率。实践中，不少基层检察院检委办存在工作人员数量少、设备不完善的问题，甚至部分基层检察院根本没有设置检委办，由其他部门工作人员兼职负责检委会工作。检委会及其办事机构的组织结构不合理，在一定程度上影响到检委会议事议案质量与效率。 

　　（二）检委会议题范围不明确，议事议案职能不平衡。《人民检察院组织法》规定检委会讨论决定重大案件和其他重大问题，但是法律对“重大案件”和“重大问题”没有明确的规定。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》虽然列举了检委会审议议题的范围，但具体案件是否属于议题范围，需要各院自己把握。特别是在司法责任制改革背景下，作为案件承办人的检察官要对案件的质量终身负责，这就对员额检察官的工作要求更加严格，检察官的工作压力也随之增大。实践中有的检察官为了逃避责任，将没必要提交检察委员会讨论的案件提交给检察委员会讨论，导致检委会成为分担风险和规避责任的“挡箭牌”。检委会议事、议案职能不平衡也是基层检察院检委会常见问题之一。根据《人民检察院检委会组织条例》第四条的规定，检委会有八项职责，其中有六项职责与议事职能有关，然而实践中，大部分基层检察院检委会工作中心集中于“审议、决定重大、疑难、复杂案件”。在总结检察工作经验、讨论通过检察业务文件等议事工作方面则关注较少。 

　　（三）缺乏相应的检委会追责机制和监督机制。检察权的有效行使离不开完善的追责机制和监督机制，缺乏相应的检委会追责机制和监督机制，是目前基层检察院检委会普遍存在的问题。大部分基层检察院检察委员会委员没有时间和精力对上会案件进行具体的调查研究，部分委员是通过办案人汇报来了解案情，容易导致掌握的信息不全面、不精确，影响思考判断决策的质量，从而有可能出现决策失误。现行检委会制度所实行的是集体负责制，原则上如果决策失误，将由检察委员会承担责任，但如何认定并追究委员的责任，在实践中尚不明确。检委会决定的案件问责机制的缺失，不仅会对案件承办人、检委会委员的责任心产生负面影响，也会导致对案件处理的质量无法保证，可能出现影响案件质量、降低办案效率以及责任无人承担的问题。这与检察官办案责任制“谁承办、谁决定、谁负责”的基本理念有所偏颇。追责机制和监督机制的缺失，很可能导致执法办案权力的滥用，这样不仅不能提高办案的质量和效率，也阻碍了司法公信力的提升。 

　　（四）检委会子系统运用与检察实践脱节的问题。全国检察机关统一业务系统检委会子系统设立初衷在于进一步促进检委会规范化进程，提高检委会议事议案效率。但随着检委会子系统的上线运行，其存在的问题也逐一显现。首先，检委会子系统复杂繁琐，且与检察机关统一业务系统相独立，工作人员需要在两个系统中切换操作，这不仅加大了系统操作难度，也降低工作效率，如前文所述，实践中部分基层检察院没有设置检委办，由其他部门工作人员兼职负责检委会工作，因此没有时间和精力熟料掌握检委会子系统的操作方法，导致检委会子系统无法有效运行。其次，检委会子系统的运行不仅要求检委办工作人员熟练掌握操作方法，对检委会委员及办案检察官操作技术也有一定要求，实践中检委会委员及检察官办案任务重，对检委会子系统操作不熟练，这对检委会子系统的顺利运行也有一定影响。 

　　二、完善基础检察机关检委会运行机制的建议 

　　（一）加强检委会及其办事机构的自身建设，逐渐转移检委会工作重心。规范基层检察院检委会及其办事机构的人员构成及配套设施。一是优化检委会组成。检委会委员不仅人数上要符合规定，业务素质和履职水平也要达标，通过检委会集体学习，规范例会制度等方法，提高委员的专业化技能和履职水平，从而促使检委会委员更好地履职，提升检委会议案议案决策能力，促进检委会公正、科学决策。此外，考虑到检察工作，特别是民行工作涉及面广，对知识累计量要求高，可在召开检委会时邀请相关领域专家学者列席检委会，以便更好地开展工作。有条件的基层院可以聘请专家教授担任检委会委员。二是完善检委会办事机构。规范检委会办公室，促进检委办工作人员专业化建设。通过使一些高学历、肯钻研，年富力强的业务骨干进入检委办，充分发挥其辅助性作用。加大对检委办工作人员的培训力度，建立教育培训制度，全面提高检委办工作人员的业务素质。为检委会高效运行提供组织保障。 

　　（二）规范检委会议题范围，逐步转移检委会工作重心。明确检委会审议案件和事项范围。将法律规定的“重大、疑难、复杂案件”结合检察实践予以细化。可综合考虑以下因素来确定：一是涉案数额或标的额；二是案件类型；三是涉案人员情况，属人大代表、政协委员、县处级以上人员、涉案人数众多等；四是案件社会影响力，属社会关注或者存在不稳定风险可能引发涉检涉诉信访等；五是案件来源，属监察委移送、上级检察院交办、人大代表、政协委员反映或关注、公安机关提请复议等；六是有重大意见分歧(如罪与非罪、此罪与彼罪难以区分)的疑难案件；七是新类型案件、法律没有规定或规定不明的案件。同时，在《检察官办案权力清单(试行)》中分为员额检察官、检察长(副检察长)、检委会三个层级，单独明确规定检委会的权限，严格审查把关，准确界定议题范围，便于实践操作。在明确议题范围基础上，逐渐转移检委会工作重心，使其职能向宏观指导为主，具体讨论案件为辅的方向转变，检察委员会工作重心应放在总结检察工作经验，研究和解决检察工作中出现的新情况新问题，以及贯彻执行国家法律方面的重大事项上的领导，检委会可定期研究典型疑难复杂案件，发布指导性案例，以及加强对检察官办案的监督管理，从而充分发挥检察委员会的决策、指导和监督的职能。 

　　（三）明确检委会与检察官的权责，完善检委会责任追究机制。为增强检委会委员的责任意识，督促其认真履职，促进检委会公正、科学决策，有必要明确权责，建立检委会责任追究机制。提交检委会审议决定的案件，检察官对案件事实和证据负责，检委会对案件定性和法律适用问题负责，检委会委员对自己的发言负责，检委会办事机构对会议记录的准确性负责。检委会整体负责不等于无人负责，一旦出现案件质量问题，不仅检委会作为集体应对其作出的决定负责并承担责任，而且还要追究发表违法意见的检委会委员的个人责任。建立检委会责任追究机制，明确检察委员会委员过错责任的认定和追究程序，加强检委会记录的效力，明确责任依据，将集体责任明确到个人。根据委员作出错误决策时的心理状态及实际情况追究责任，分为故意责任和过失责任。对于委员徇私舞弊、受贿枉法而故意作出某种违反事实、违背法律的错误决议与由于重大过失而作出错误决议的情形，应当基于过错原则而被追责。 

　　（四）简化检委会子系统，完善的监督制约机制。建议将检委会子系统融入全国检察机关统一业务系统，两者合二为一，简化检委会子系统的操作难度，提升系统运行的简便性与易操作性，以此提升检委会委员对检委会子系统的使用热情，从而提高检委会运行效率。并在此基础上完善对检察委员会的监督制约机制。完善的监督制约机制能够确保检委会的运行合理有序、保障权力不被滥用，通过优化检委会子系统，使检委会会议在系统上留痕，上级检察院能够通过检委会子系统监督下级检察院的会议情况。落实会议报备制度，必要时可邀请本院纪检部门工作人员或上级检察院派员列席检委会。通过建立监督制约机制，促进基层检察院检委会运行的科学化、规范化、制度化。 

　　参考文献 

　　1、孙青平：《我国检察委员会制度之检讨》，载于《前沿》； 

　　2、艾淼：《加强检委会决策能力和规范化建设的若干思考》，载于《东方法眼网》； 

　　3、张万青：《基层检察院检委会工作的主要困境与发展路径》，载于《法治与社会》。