检察机关公益诉讼与生态损害赔偿制度衔接研究

　　2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。2017年8月29日中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。检察机关公益诉讼与生态环境赔偿制度改革均是生态文明制度体系的重要组成部分，是保护国家利益和社会公共利益防止“公地悲剧”必要举措。两个制度的设立各有其深层次原因和现实需要，对于保护生态环境也各有其优势，所以，两个制度的“无缝对接”、形成合力发挥保护生态环境的最优效果是当务之急。 

　　一、检察机关公益诉讼与生态损害赔偿制度的本质 

　　    透过现象看本质，只有了解一个事物的本质，才能更好的发挥其作用，只有了解两个制度设立的本质，才能使其相衔接。习近平总书记在作关于四中全会《决定》的说明时强调：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”总书记的这一重要论述，从法治政府建设全局出发，深刻阐明了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重要意义，同时也道出了检察机关公益诉讼的本质。检察机关是法律监督机关，法律监督不限对于诉讼活动进行监督，对于行政机关的不作为或违法行使职权也要依法进行监督，监督的目的是为了保护国家利益和社会公共利益，保障法律的统一实施。实施法律监督，这是宪法对于检察机关的定位，也是检察机关公益诉讼的本质要求，检察公益诉讼是对行政机关不履行职责或违法行使职权的法律监督，是督促其依法履行职责的方式，同时也是在国家利益和社会公共利益受到损害后无适格主体提起诉讼或适格主体不提起诉讼的补救措施，可以说检察机关的公益诉讼是保护国家利益和社会公共利益最后一道防线。 

　　    环保部负责人对于《生态环境损害赔偿制度改革方案》解读为：在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的首先就是实现损害担责的需要。环境保护法确立了损害担责的原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解"企业污染、群众受害、政府买单"的困局。他表示，这一改革也是弥补制度缺失的需要。在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。同时，通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产、生活环境。由此看出生态损害赔偿制度本质在于确定生态环境和自然资源遭到破坏后要求责任人承担损害赔偿的主体。《生态环境损害赔偿制度改革方案》第四条规定了索赔主体：国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府，下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖;其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作;国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。 

　　二、检察机关公益诉讼与生态损害赔偿制度衔接之关键 

　　    抓住事物的主要矛盾，是唯物主义哲学的重要成果，主要矛盾就是关键点，检察机关公益诉讼与生态损害赔偿制度要实现衔接关键点有三个：法益保护、诉讼主体关系以及索赔方式。 

　　（一）法益保护 

　　每个法律或制度的出台都是要解决某些问题或者保护某些利益，检察机关公益诉讼已立法确认，保护法益为国家利益和社会公共利益，其中包含环境和自然资源保护领域，手段为提出检察建议、督促或提起诉讼，而生态损害赔偿制度也很明确，即保护环境资源生态功能价值，手段为与责任人磋商赔偿或提起诉讼要求赔偿，政府作为索赔主体主要原因是其根据物权法行使全民所有自然资源所有权，重点在于保护国家利益。由此可见，检察机关法益保护范围更加宽泛，对于政府主张所有权的侵权保护是一种重要补充。 

　　（二）诉讼主体关系 

　　对于环境保护公益诉讼，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新增加的第二款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。即两类诉讼主体：法律规定的机关和有关组织与检察机关，法律赋予检察机关的诉权更多是一种补充诉权，无适格主体或适格主体不提起诉讼情况下，为了保护社会公共利益，可以提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。从上述规定可以看出检察机关对于行政机关的诉权是一种监督诉权，是为了国家利益或社会公共利益的曲线的、刚性的诉权。《生态环境损害赔偿制度改革方案》第四条规定：国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府，下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。此条规定是给省、市地级政府一种保护国家利益的直接诉权。 

　　那么，一旦发生破坏环境资源的行为，造成相应后果，该由谁来提起诉讼，对责任人主张环境损害赔偿，法律并无规定。实践中有两种做法：一种是将生态环境损害赔偿之诉与公益诉讼合并审理的做法。重庆市第一中级人民法院在“重庆藏金阁物业管理有限公司偷排废水案”的审理中， 将市政府提起的生态环境损害赔偿诉讼与重庆两江志愿者服务发展中心提起的环境公益诉讼合并审理。这种合并审理的做法确实是对传统诉讼规则的突破， 但是在学理上依旧争论颇多。有学者认为这样的做法在现行法律中可以寻找到“依据”，即《解释》第十条规定：“有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。”其认为该条中的“有权提起诉讼的其他机关”可以理解为包括生态环境损害赔偿之诉中的赔偿权利人——政府。 

　　另一种做法是政府与有资格的社会公益组织共同针对环境损害提起诉讼。在“德司达（南京）染料公司倾倒废酸案”中，江苏省环保厅在其官方网站的新闻稿中提到“这是江苏省人民政府首起以赔偿权利人身份提起的生态环境损害赔偿诉讼。江苏省人民政府与江苏省环保联合会携手作为共同原告提起诉讼。 

　　实际两种做法均有借鉴意义，破坏环境行为既损害了国家利益也损害了社会公共利益，政府注重保护的是国家利益，法定机关和社会组织保护的是社会公共利益，二者保护法益侧重点不同，一方不能剥夺另一方诉权，两者诉权之间也无优先性，从实际意义而言鼓励法定机关和社会组织参与保护环境是保护环境的重要原则，而政府诉权则是行使所有权人应尽义务，二者相互补充相互监督，各有优势。检察机关诉权体现在国家利益和社会公共利益受到损害时无人提起诉讼，或政府违法行使职责的情况，是一种“兜底”的保护，诉权更多是一种补充和监督作用。 

　　（三）索赔方式 

　　众所周知，环境污染案件鉴定门槛高、难度大、成本也不小，如果一旦发生环境污染案件就提起诉讼，无疑不利于诉讼经济原则，高昂的鉴定或诉讼费用成本也会让主张诉讼的法定机关和社会组织望而生却，让承担责任的企业难以承受。故而，递进式的索赔程序是必然的选择。《生态环境损害赔偿制度改革方案》原则为：主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。综合诉讼主体特点，可以采取递进式索赔方式：政府磋商--磋商不成由政府或法定机关、社会组织提起诉讼，检察机关支持起诉--政府或法定机关、社会组织不提起诉讼--检察机关向政府发检察机关督促履行职责或督促法定机关、社会组织提起诉讼--政府扔不履行职责，法定机关、社会组织不提起诉讼--检察机关提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。此种递进式索赔的方式既有效节约诉讼成本，也能防止政府不履行职责、违法行使职责或无人主张诉权保护国家利益和社会公共利益的情况。