公益诉讼是指为了维护国家利益、社会公共利益，特定主体向法院提起诉讼的制度。2017年6月，我国《民事诉讼法》与《行政诉讼法》作出修改，新增加了检察机关作为提起公益诉讼主体的规定，自此确立了检察公益诉讼制度，也标志着我国进入了公益诉讼法治化时代。
公益诉讼中检察机关的调查核实权，是指检察机关在办理公益诉讼案件中，基于履行法律监督职责的需要，为了查明案件事实、核实相关情况，向案件当事人或者案外人进行证据调查和案情核实的权力。检察机关作为国家的法律监督机关,要实施法律监督,必须先得了解情况,才能依法、有效开展法律监督。公益诉讼作为检察机关的一项新职能,也要遵守“没有调查就没有发言权”的司法规律,因为不调查就不能查清问题所在,就不能做出正确的结论,故拥有调查核实权是开展公益诉讼工作的基础。
一、检察公益诉讼中行使调查核实权的必要性
检察机关在公益诉讼工作中的调查核实权是查清案件事实，维护司法公正基础性权利。大部分的案件，需要在分析案件情况的基础上，主动调查，从事实、证据角度补充已掌握的案件信息，查清案件事实、理清法律关系后，才可查清行政机关是否存在怠于履职或者违法履职的情况，核査行为人有无过错、侵权行为、损害后果及两者间因果关系等要素。若公益诉讼工作中的调査取证，仅针对当事人提供的材料或者针对媒体的报道进行书面审査，那么，很可能只发现一些表面问题而无法发掘是否需要公益诉讼深层问题。因此,公益诉讼中检察机关的调查核实权是公益诉讼监督权的运行基础,公益诉讼监督权的充分行使与调查核实权的有序运行息息相关。
二、调查核实权的司法实践问题
（一）检察公益诉讼件调查核实工作现状
为了考察调査核实工作情况，笔者选取了紫阳县人民检察院在办理公益诉讼案件中运用调查核实权的数据进行分析。2016年7月至2018年6月，紫阳县人民检察院共办理各种公益诉讼案件30起（包括线素排摸），在办理的30起公益诉讼案件中5件为刑检部门移送，这些案件中提起行政公益诉讼1件，民事公益诉讼案件1件，案件主要依托刑事证据对案件事实进行认定并最终进行监督，其他案件总计询问证人5次；前往行政机关査阅、调取材料8次；现场拍照26次。根据以上数据可见，存在手段单一的问题，询问证人、现场拍照、调取材料是最主要的调査核实手段；存在依靠刑事证据的问题，办理的公益诉讼起诉案件以刑检部门的现有的刑事证据为依托。如何在办理检察公益诉讼案件中用好调查核实权，充分发挥其效能，是亟须解决的间题。
（二）检察公益诉讼调查核实工作面临的困难
1．缺乏法律规定。自公益诉讼试点工作开展以来，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条规定，人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况：(一)调阅、复制有关行政执法卷宗材料；(二)询问违法行为人、证人等；(三)收集书证、物证、视听资料等证据；(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；(五)委托鉴定、评估、审计；(六)勘验物证、现场；(七)其他必要的调查方式。调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。第三十三条规定，人民检察院可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况：(一)调阅、复制行政执法卷宗材料；(二)询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等：(三)收集书证、物证、视听资料等证据；(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；(五)委托鉴定、评估、审计；(六)勘验物证、现场；(七)其他必要的调查方式。调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。除此之外，也有一些零散的规定，但实践运用过程中仍然不够具体、明确，较为模糊。相关规定的缺乏导致实践中对某些调査工作认识不一致，导致了法律适用的混乱，包括因盲目追求调查核实权的扩大化致使监督权的滥用、因欠缺对调查核实程序的限制性或禁止性规定致使调查行为的不规范、不统一等情况。
2．调查核实权缺乏刚性。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》仅规定，检察机关调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。但是对于不予配合的情形，并未提供救济性保障措施，这样的规定缺乏刚性。而公益诉讼过程中，往往在利益博弈比较尖锐的公益诉讼中，检察机关难以通过介绍信、检察建议的方式有效破解行政机关、金融机构、企业等单位和个人不予配合的难题，试点实践也证明了这一点。程序性保障措施缺乏，导致调查核实权不具有刚性法律强制力，加之被调查人、单位的不配合，使得调查核实有时候举步维艰。
3.思维定式转变较慢。传统民事行政检察工作的工作方式为被动性的审查人民法院的民事行政判决、裁定,司法规律要求民事行政检察办案人员在办理诉讼监督案件时,证据审查原则为:主要审查审判过程中已采信的证据,对个别有可能存在虚假情形的证据进行调查,不主动调查搜集新的证据。公益诉讼成为民事行政检察工作业务后,主动调查收集证据成为起诉的基础性工作,但受限于以往传统审查方式的惯性,对于证据的收集能力存在着先天的不足,而且随着公益诉讼工作的推进,这一不足还有可能放大。
三、完善检察公益诉讼调查核实工作的建议
在司法改革的环境下,民事行政检察业务应当顺应改革而改变,公益诉讼调查核实权行使中的问题也应当在民事行政检察业务的办案模式改革变化中得到解决,在现阶段，需从创新工作制度和运用智慧科技辅助办案中寻找答案。
（一）建立检察公益诉讼调查核实配套工作制度。一是加强一体化办案机制建设。建立上下级检察机关在公益诉讼案件调查核实工作中的联动，强化公益诉讼调查中心对下级检察机关在公益诉讼调査核实中的指导，下级检察机关加强与上级检察院的沟通协调，在公益诉讼过程中调查取证遇到困难时，积极寻求上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动。二是加强院内各部门间的协作配合。牢固树立全院“一盘棋”意识，民行部门应当加强检察机关内部侦监、公诉、控申检察等部门间的沟通协调，结合各自职能定位，发挥各个部门的职能优势，形成一支复合型的调查队伍。三是与其他部门建立调查核实协作机制。检察机关可以在公益诉讼调查核实工作开展过程中完善与环保、食药监、国土、林业等机关的协作配合机制，以联席会议、会签文件等方式加强沟通协调，建立健全信息共享、案情通报、协助调查制度。如办理食药类公益诉讼案件时，负有监管职责的食药部门在专业知识、鉴定技术等方面具有优势，是保护食药安全的主要力量，对于食品药品的认定、损害后果、因果关系等问题，应当在调查核实的过程中多听取专业部门的意见。
（二）积极争取文件支持,适度增强调查手段的刚性。一是十八大以来,顺应人民群众对于公共利益保护的诉求,党政部门对于检察机关的公益诉讼颇多支持,出台了许多配合支持检察机关公益诉讼的规定、文件,文件中对于行政机关配合检察机关,在公益诉讼中的配合调查作出明确规定的,要求对于检察机关开展调查取证,要给予支持,提供便利,不得推诿、阻挠、隐匿文件资料。在今后的公益诉讼工作中,我们要积极对接乃至推动形成该类文件规定,增加对行政机关不予以配合的,可对行政机关负责人追究行政责任,严重的可移交监察委员会进行纪律处罚的规定,增强检察机关公益诉讼中取证的主动性,形成一种压迫性,以期取得更好的维护公益的效果。二是以现有法律规定为依托,用好用足调查手段的强制性内容。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》细化了调査程序中的保障措施，主要是“检察机关在调查过程中，经风险评估或现场观察可能发生妨碍调査行为的，应当由司法警察协助调查。调查过程中应当使用执法记录仪等录音录像工具。对于拒绝配合调查的，检察人员应当警告其可能妨碍公务的法律后果。对于干扰阻碍调杳活动，威胁、报复陷害、侮辱誹谤、暴力伤害检察人员的，应当根据中共中央办公厅、国务院办公厅《保护司法人员依法獲行法定职责规定》第十七条的规定，依法从严惩处”。依据该规定，对于检察公益诉讼调查核实中严重违法行为可以予以惩处。
（三）以智慧科技为依托,助力公益诉讼办案组调查能力的提高。一是加强办案硬件科技的投入力度。除了照相摄像器材、录音器材等传统办案器材以外,注意引进无人机等现代先进取证手段,增强证据调查的能力。二是注重加强软件方面的建设。如建立专家库,由检察机关统一聘请环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员,建立专家库,帮助检察机关解决专业难题,为开展公益诉讼提供专业支持。
