习近平总书记指出，要像保护眼睛一样保护生态环境，要像对待生命一样对待生态环境。生态环境是人类社会赖以生存发展的基础，关系着国家和民族的长远发展，也关系着人民群众的根本利益。损害生态环境不仅可能使个人利益受损，而且也会对国家或社会公共利益造成损害。李克强总理曾强调，要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。保护生态环境，提高生态环境质量，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。检察机关提起环境公益诉讼和生态环境损害赔偿作为两项具有中国特色的制度设计，就像两道“防火墙”守护着生态环境，但这两种制度各有特点，既有联系又有区别。诚然，如能将两者有机地衔接起来，充分发挥各自优势，可以实现司法权与行政权良性互动，形成保护生态环境的强大合力。
一、制度基础简介及研究的意义
检察机关提起的环境民事（行政）公益诉讼（本文称检察环境公益诉讼）与生态环境损害赔偿，二者的诉讼宗旨和终极目标都是为了保护生态环境等社会公共利益，都是推动生态文明和美丽中国建设的重要抓手。两种制度产生的时间基本同步，推进模式均是先试点而后全国推开。因此，我们要研究两者之间的衔接机制，首先要了解两种制度的产生过程以及研究的意义。
（一）两种制度的构建历程
1.检察机关提起公益诉讼制度。党的十八届四中全会首次提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，第十二届全国人大常委会通过决定，授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点。2017年6月，第十二届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，增加了检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定，标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，而对于破坏生态环境和资源保护领域的损害国家利益或社会公共利益的行为，检察机关可以提起环境公益诉讼。
根据修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定，人民检察院在履行职责中如果发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不起诉的情况下，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据修改后的《行政诉讼法》第二十五条规定，人民检察院在履行职责中如果发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
2.生态环境损害赔偿制度。生态环境损害赔偿诉讼是我国生态环境损害赔偿制度改革的重要组成部分，不同于社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼制度在我国有法律规定基础，目前我国只是在政策层面要求在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，还未上升为法律规定。
2015 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省（市）部署开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作，取得了明显的成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月17日印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称“《改革方案》”），要求自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。根据《改革方案》规定，国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内的生态环境损害赔偿权利人。生态环境损害发生后，赔偿权利人应当组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。如果磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起生态环境损害赔偿诉讼。
（二）研究的意义
根据最新修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，生态环境和资源保护领域是检察机关提起公益诉讼制度的案件范围。从检察机关提起公益诉讼案件数量上统计，生态环境与资源保护领域最多，这也与生态环境损害赔偿案件的范围相同。但在维护环境公益方面，不同性质的主体有着不同的特点。检察机关作为国家的法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护公共利益。生态环境损害赔偿制度中，市地级以上政府作为赔偿权利人，其对各种资源的支配协调不言而喻，如果检察机关与其有效衔接，能够弥补作为司法机关的固有缺陷。但另一方面，生态环境问题往往又与当地经济发展密切相联，政府对该项工作的主动性可能会基于各种因素的考虑会有所折损，而检察机关作为法律监督机关，可以超然地监督政府履行职责，及时保护和修复受损的生态环境和资源。
既然两种制度都是为救济环境损害而设立，则应是各有优势和独特性，两者之间应是互相协作、有机配合的关系。而无论从理论角度还是实践层面对两者关系进行研究都有必要性。从理论上来讲，生态环境公益救济是一个较为庞大的体系，如何探索建立一个符合中国国情的生态环境损害责任追究体系是丰富和完善生态环境公益救济理论体系的内在要求。从实践角度来看，检察环境公益诉讼已有明确法律规定，而根据《改革方案》，生态环境损害赔偿制度正处于全面试行阶段，与其他制度的衔接也有待进一步明确，包括“生态环境损害赔偿制度与检察环境公益诉讼之间衔接”等问题都需要关注和解决。司法实践也表明，在当前我国司法体制改革不断深入的进程中，检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的实施给因同一生态环境损害行为所需承担的行政、刑事和民事责任等不同性质诉讼在实体和程序上的协调带来了一系列新问题，这些问题在我们处理有关案件时显得格外突出。
因此，建立检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的有效衔接，充分发挥两种制度的功能，能够最大程度地发挥制度合力，共同维护好环境公益。
二、两种制度之间的联系与区别
检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度作为生态环境保护的两种制度措施，两者相互支持相互补充。但检察环境公益诉讼是由作为公共利益的代表——检察机关提起，生态环境损害赔偿是由市地级以上政府作为赔偿权利人提起，主体的不同决定了其法理基础、适用范围和制度运行也存在差异。
（一）二者之间的联系
1.相互支持。根据《改革方案》规定，省、市地级政府作为赔偿权利人，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿，经与赔偿义务人磋商未达成一致的，省、市地级政府及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。同时，依据《民事诉讼法》第五十五条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。《改革方案》也明确规定，最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。检察机关提起公益诉讼，尤其是民事公益诉讼时，也需要相关行政机关在调查取证，鉴定评估等方面给予支持和配合，才能有效的履行职能。
2.相互补充。《改革方案》将赔偿权利人的主体范围由试点期间限定于省级政府，扩展到市地级政府，但仍未赋予县市级政府赔偿权利人的资格。同时，该《改革方案》对适用范围也作出了一定的限制，局限于“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”等三种情形。如果生态环境损害影响的范围未能达到上述规定的严重程度，即便其对当地的社会公共利益造成损害，也不能根据该《改革方案》追究生态环境损害赔偿责任，而这种局部区域的生态环境破坏现象恰恰是在全国各地普通存在的顽疾。在此情况下，只能依据民事诉讼法的相关规定，由检察机关支持“法律规定的机关和有关组织”，或者自行提起民事公益诉讼，通过检察机关充分履行公益诉讼职能，弥补上述因制度设计方面的限制所造成的空白。此外，在赔偿权利人怠于履行职责时，检察机关可以通过检察建议的方式督促其积极履职，共同推进生态环境损害赔偿和修复工作。
（二）二者之间的区别
1.法理基础不同。宪法、物权法等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权，但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定，建立生态环境损害赔偿制度就是弥补这种制度缺失。因此该项制度建立的理论基础是政府作为自然资源所有者向侵权人主张权利。而检察机关作为法律监督机关，负有监督法律实施的职责，其不仅是法治秩序的建设者，同时也是公共利益的维护者，正如习近平总书记所言，检察官作为公共利益的代表。因此检察机关虽非自然资源的所有权人，但其基于公益代表的身份对破坏生态环境进而损害国家利益和社会公共利益的行为，自然有权提起诉讼。
2.适用范围不同。生态环境损害赔偿案件属于民事侵权领域的特殊案件，专门针对没有特定受害人的生态环境损害情形，适用范围包括影响较大、后果较严重的环境污染和生态破坏事件。检察机关提起公益诉讼制度包括提起民事公益诉讼和行政公益诉讼，其中民事公益诉讼案件具体范围包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等案件，行政公益诉讼案件范围涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，适用范围较生态环境损害赔偿制度更广。
3.主体不同。生态环境损害赔偿制度的赔偿权利人是国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。检察环境公益诉讼中履行诉前程序、提起公益诉讼的主体是各级检察院。在民事公益诉讼方面，检察机关处于补充、兜底地位，可以督促包括生态环境损害赔偿权利人在内的有关主体先行提起诉讼；在行政公益诉讼方面，检察机关主要通过诉前检察建议程序发挥监督行政机关依法行政的作用，提起诉讼是作为检察建议的保障手段。
4.制度运行不同。生态环境损害赔偿制度的施行包括开展赔偿磋商达成赔偿协议并申请法院司法确认，磋商未达成一致的，应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。检察环境公益诉讼的实施主要包括检察机关在提起公益诉讼之前必须履行相应的诉前程序，只有在经过检察建议、公告程序，没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼或者在经过检察建议程序，行政机关仍未依法履行职责的情况下，检察机关才可以提起民事或者行政公益诉讼。
三、关于衔接机制构建的建议
检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度都是中央为大力推进生态文明建设、推动国家治理体系和治理能力现代化而提出的具体制度措施。在保护绿水青山”、守护美丽中国方面，它们共同发挥合力作用，也就是说两者具有目的一致性，皆在于保护环境公益。虽然两者在提起主体、法理基础、适用范围和制度运行等方面存在差异，但只要我们充分发挥法律监督职能、厘清诉讼顺位、畅通沟通协作机制，就能为两者衔接扫清障碍。
（一）厘清起诉顺位形成制度合力
生态环境损害涉及专业技术问题，鉴定评估也需较强的资金支持，政府在信息获取与专业知识方面均具有较强优势。同时政府以自然资源所有人身份提起诉讼也更符合民事诉讼的本质要求。因此当发生生态环境损害赔偿适用范围内的环境侵权行为时，应明确政府为第一顺位起诉人。因此，检察机关要大力支持政府及其指定的部门或机构（以下简称行政机关）主张生态环境损害赔偿权利，积极为行政机关提供法律咨询，依法协助行政机关开展调查取证、追缴赔偿费用。积极支持行政机关与生态环境赔偿义务人进行赔偿磋商，达成赔偿协议。对于磋商未达成一致，行政机关向人民法院提起诉讼的，依法支持行政机关起诉，提供有关法律意见。
另一方面，检察机关要根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定，依法积极开展有关生态环境损害赔偿公益诉讼工作，对于行政机关在生态环境监管中违法行使职权或不行使职权的，依法向行政机关发出诉前检察建议，督促行政机关整改；必要时，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼；对于生态环境民事侵权行为，行政机关不起诉的，检察机关要依法向人民法院提起民事公益诉讼，追究生态环境公益侵权人的民事责任。逐步探索建立检察机关公益诉讼与行政机关生态环境赔偿诉讼衔接机制，形成生态环境保护合力。
（二）建立畅通的配合协作机制
追究生态环境损害的违法行为，行政机关是第一责任者，其负有对生态环境进行监管的职责，也可以通过审批、处罚等行政手段在一定程度上实现保护生态环境的目的。更为重要的是，作 为自然资源所有权人依照《改革方案》进行磋商和诉讼是其法定职责。 因此，检察机关在环境公益诉讼检察业务中，可以主动与行政机关沟通，协调建立信息共享、线索移送、业务咨询等机制，尤其是市级检察机关要加强与同级政府的沟通协调，探索建立府院协作机制。检察机关在履行侦查监督、审查起诉、控告申诉检察、公益诉讼等职责中发现的生态环境损害线索，主动及时提供给行政机关。检察机关依法提起生态环境和资源保护公益诉讼的，要及时告知行政机关，并在调查取证、业务咨询、技术鉴定等方面积极争取有关行政机关的支持配合。
另一方面，加快智慧检察建设进程，争取与行政机关建立信息共享平台，实现互联互通，提高服务保障工作信息化、智能化、现代化水平。赔偿义务人或相关主体涉嫌破坏生态环境犯罪的，检察机关依法积极履行审查逮捕、立案监督、审查起诉等职能，依法追究相关责任人的刑事责任，并与行政机关主张赔偿权利、追究赔偿义务人民事责任相衔接，有效落实生态环境损害赔偿制度。
（三）构筑全方位法律监督体系
政府作为赔偿权利人与义务人进行磋商及提起诉讼是生态环境损害赔偿制度的核心。而检察机关应充分发挥法治秩序建设者和公共利益维护者作用，做好生态环境损害赔偿的检察监督工作。不仅要监督行政机关是否充分全面履行职责，也要监督人民法院是否及时依法判决以及监督磋商和裁判结果是否全面执行。着重从行政机关在监管过程中是否存在缺位、是否及时启动磋商程序、是否及时组织损害鉴定评估、是否及时与赔偿义务人进行磋商、磋商结果是否明显不当，是否及时起诉等程序方面以及诉讼请求是否全面、生态环境修复情况、资金管理等实体方面进行监督。
检察机关依法开展对生态环境损害赔偿的法律监督，推动生态环境损害赔偿制度改革落地见效，依法督促行政机关充分主张赔偿权利，全面开展受损生态环境修复和费用赔偿工作，防止“只赔偿、不修复”或“只修复、不赔偿”。监督和支持行政机关依法主张赔偿权利，对于行政机关工作人员在索赔中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应当移送有关部门依法依纪追究责任；涉嫌职务犯罪的，依法移送监察机关处理。依法开展对人民法院生态环境损害赔偿案件审判和执行活动的法律监督，确保人民法院依法支持赔偿权利人的诉讼主张，促使生态环境损害赔偿权得到有效实现。
