防范和化解重大风险法律问题研究

【摘要】：随着司法责任制改革的逐步深入和检察官权力清单的落实，检察机关各业务部门和业务种类面临各种各样的风险，对于这些风险，特别是重大风险应该如何防范和化解，尤其是在司法责任制改革的两年过渡期之内，检察机关如何加强监督职责，积极应对和有效化解这些风险，以确保检察权的依法、规范行使和运行，提高检察机关的办案质量和效果。

【关键词】：检察机关；重大风险；防范化解；评估预警

随着社会的不断发展、国家法治建设的不断完善，人民群众法治意识不断增强，检察机关的执法环境与以往相比有了较大变化。一方面，法律法规对检察机关执法办案规范性要求越来越高，各个环节更加容易出现瑕疵、错误。另一方面，人民群众对自身利益的维权意识越来越强，对司法工作的新期待和新要求越来越迫切，如果合理诉求得不到及时回应，就很容易产生各种风险，如果不能准确、全面把握这些变化，不采取积极有效的应对措施，仍停留在旧的执法观念上，不能把风险意识真正融入到执法办案的每一个环节，就会陷入就案办案、简单办案、机械办案的误区。因此，检察机关要始终保持危机感和紧迫感，居安思危，防范于未然。2011年7月，最高人民检察院下发了《最高人民检察院关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》有效推进了全国各地检察机关执法办案风险评估预警工作，对检察机关化解社会矛盾、提高自身执法能力等方面都具有积极意义，但该机制在实践运行中也存在一定不足，本文将以检察机关执法办案风险评估预警机制为核心，讨论重大风险的防范和化解。

一、建立执法办案风险评估预警机制概述

（一）检察办案环节的风险

检察办案环节的风险，是指在检察机关各个办案环节中存在的可能影响或已经影响社会稳定的风险因素。

从产生的时间看，检察办案环节的风险可以分为两类。一类是在检察办案环节产生的风险，比如，检察机关在办案过程中违反程序规定，侵犯了当事人的合法权益，或者对案件实体问题处理错误，引发当事人的不满等。这种风险产生在检察机关的办案过程中，可能是检察机关在办案质量、办案效率方面存在的问题引起的，也可能是当事人不理解检察机关的正确处理引起的。另一类是在检察机关启动办案程序之前已经存在的风险。比如，当事人不服法院生效的民事判决、裁定向检察机关提出申诉，检察机关应当立案审查未立案审查，或者不立案又未明确告知申诉人理由，引发当事人不满等情况。严格来说，在这种情况下，因检察机关尚未立案，故不属于“办案环节”，但是如果检察机关不能妥善处理当事人的申诉，也可能会存在矛盾和风险。

对检察办案环节的重大的社会不稳定风险，难以逐一列举。从实践看，一般包括了以下风险：一是引起群体性暴力事件的风险；二是引起社会舆论广泛质疑和否定的风险；三是引发当事人过激行为、甚至个体性暴力事件的风险；四是引起群体性上访事件的风险；五是其他引起案件处理的法律效果和社会效果不统一的风险。

总之，与案件受理和处理相关联的重大的社会不稳定风险，都是检察机关办案环节的风险，都应当加以评估、预警和防控。

（二）风险的成因和危害

1、风险的成因

一方面，司法体制改革后，可能会有一些人员变动，一些之前没有接触过本部门工作的人员分配到此部门工作，而新的办案模式又是谁办案，谁负责，对办案流程的熟悉和应用系统的操作都需要时间去适应。权力大了，责任也就大了，对办案能力的要求更高了，而少数墨守成规的检察官办案思维还留在过去，法律功底能否跟上改革的步伐也是问题。另一方面，机构改革是顶层设计，机构合并后原有内设机构格局被打破，会导致内设机构内部权责不明，部门负责人负责制度被打破，可能会造成监督制约方面的衔接问题。

2、风险的危害

无论是主观原因还是客观原因，这些原因都可能产生风险，影响到司法公信力。而提高司法公信力是法治社会的必然要求，执法工作要体现为人民服务的宗旨，必须做到公正、高效、权威。如果执法不规范、随意性强就会严重损害法律的权威性，执法公信力就会下降，社会矛盾和风险也会增加。

（三）建立执法办案风险评估预警机制的必要性

检察机关在执法办案活动中对案件进行风险评估和预警，对健全和完善整个涉检信访评估预警机制，拓展监督领域，化解社会矛盾具有极为重要的意义。

1、是适应当前执法环境的需要。当前我国正处在社会转型时期，信访总量高，群体性事件时有发生，执法环境复杂敏感，社会矛盾增多，社会矛盾导致的对抗性、破坏性增强。对执法办案进行评估和预警有利于司法机关及时发现、掌握、评判执法办案过程中容易引发的社会矛盾的各种因素，以便有针对性地采取措施，主动作为，将风险矛盾有效防范和化解。

2、是贯彻中央决策部署的需要。中央政法委员会出台的《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，最高人民检察院出台的《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》分别对建立社会稳定风险评估预警机制提出了明确要求。检察机关应当按照上级的要求，贯彻落实中央和高检院的有关部署和要求，通过对办案过程中的风险进行管理，以便及时、有效地防范和化解各类社会矛盾，以应对各种突发事件的发生。

3、是促进三个效果统一的需要。强化办案的法律效果、社会效果、政治效果的统一，是中央对检察机关所提出的要求。为了实现三个效果统一，有必要对案件进行风险评估，及时发现当事人的疑虑和对立情绪，易于消除不稳定因素，最大限度地化解矛盾，减少和避免涉检信访，促进法律效果、社会效果、政治效果的统一。把风险管理应用到检察业务管理，对于提高检察管理科学化水平，提高公正廉洁执法水平，全面提升执法公信力具有重要的意义。

二、化解重大风险应坚持的原则

化解重大矛盾和风险，直接关系到人民群众的切身利益、关系到司法公正权威和社会稳定，依法化解重大风险应坚持以下原则：

（一）坚持注重预防原则

事先预防比事后处置更重要，早发现，早防范，处置起来就相对容易，风险和矛盾就会少一些，将风险化解前置，可以避免更多的矛盾涌入办案环节，将风险化解在萌芽阶段。

（二）坚持高效化解原则

风险的出现是矛盾激化的结果，矛盾激化往往是因为诉求未得到及时合理的解决。因此，防范和化解重大风险，应以方便群众为宗旨，保障风险矛盾及时就地解决。

（三）坚持阳光公开原则

化解风险矛盾要在阳光下运行，坚持公开化，这是促进公正司法、维护公平正义的内在要求。要保障检察机关受理、办理、反馈、答复当事人等环节应公开进行（法律特别规定或涉及当事人隐私和商业秘密的除外），加强沟通和反馈，增加化解处置透明度，提高风险矛盾处理结果的公信力，增强当事人对处理结果的认同感。

（四）坚持严格司法与兼顾政策原则

检察机关在化解风险矛盾中，在依法履行法律监督职责、严格执行宪法法律的同时，还要兼顾国家政策，特别是民族地区要充分了解少数民族的文化、风俗，认真贯彻民族政策和民族法律法规，把国家法律与民族政策、民族特点结合起来，妥善处理此类风险矛盾的化解。

三、执法办案风险评估预警机制在实践中存在的问题

风险评估预警机制在检察机关执法办案中已经运行了一段时间，对于防范和化解重大风险起了一定作用，但是，目前仍然存在一些问题，具体表现在：

（一）信息共享机制缺乏

风险信息来源少已经是影响风险评估预警机制成效的重要因素。主要表现在两个方面。一是风险信息收集是否是风险评估的必经程序规定不明。从检察机关的实践来看，部分地区规定了所有案件均要作出风险评估，有些地区规定部门案件要予以评估，但对于是否要收集风险信息、要收集哪些风险信息往往并无明确规定。二是沟通机制缺乏。不论是检察机关各内设部门之间，还是检察机关与公安、法院、司法局等单位之间的风险信息共享机制尚未建立，各部门、各单位之间的风险评估预警工作基本上处于“各自为政”的状态，如公安机关在侦查阶段发现的风险信息是否必须移送检察机关，何时移送，以哪种方式移送，不移送将承担何种责任，检察机关侦查监督部门收集到的风险信息如何移送给公诉部门，批准逮捕与审查起诉不在同一院该如何沟通，控告申诉检察部门收到上访信息如何与承办部门沟通等均处于无章可循的状态。

（二）评估预警时间不确定

检察机关办理案件均有一定的时限，承办人从收到案件到案件办结均有一定的期限，从全国各地检察机关关于风险评估的指导性文件来看，大多篇幅用于规定评估的案件范围、风险等级设置及标准，至于风险评估何时开始并未明确规定，导致实践中承办人不甚明确，若从案件接手时起作出风险评估，可能会导致风险评估不准确。因为承办人刚接手案件，对案情、当事人、当事人家属的情况尚不了解，风险信息掌握不全，同时，案件的风险往往会因为检察机关作出的捕或不捕、诉或不诉等决定而发生变化，此时承办人对案件事实、证据的审查并未开始，结论不明，风险不定。从实践来看，大多选择在案件办结时填写风险评估表，装入案卷。这种习惯做法貌似没有问题，其实不然，这一做法往往导致案件在检察机关办理期间实际上没有进行风险评估，对审查逮捕期间、审查起诉期间发生的风险并未预警，只有案件即将进入下一个程序时才作出风险评估，这让风险评估预警机制的效果大打折扣。

（三）预警处置措施可操作性不强

建立执法办案评估预警，一是为了全面识别可能存在的风险，二是提出有针对性的、行之有效的防范措施。预警处置措施是风险预警评估机制的关键环节，处置措施不当不仅会导致前期评定的风险无法有效防范，而且会在一定程度上激化矛盾，带来新的风险。有效的风险管理要求一个应对措施或者将几个应对措施结合起来，将预期的风险可能性和影响控制在承受范围内。从各地检察机关实践来看，执法办案风险应对措施较为单一，大多简单地填写“联合控申部门做好息诉罢访工作”、“加强思想教育”等。难以应对复杂多样的执法办案风险，难以将风险控制在检察机关的可承受范围内或将风险化解。

（四）风险追责不明

对于某些案件在受理和具体办理过程中，由于承办人员未对风险进行评估和预警，导致当事人在案件宣判、执行后申诉维权，从而引发涉检信访等问题。对于当初风险信息收集失误如何追责，没有明确规定。检察机关对所办理案件如果不实行问责追责，则有可能影响案件的质量。同理，如果对办案风险引发的不良后果如果没有问责机制，则有可能任由风险的发生。

四、对于完善风险评估预警机制的建议

（一）建立风险预警联动机制

风险矛盾的多样化决定了风险评估、防范和化解的难度很大，不是一个机关、一个部门凭一己之力就能轻松解决，而应依赖于检察机关建立内外联动机制将资源整合。

1、外部联动机制。检察机关执法办案风险预警评估机制的有效施行离不开党委、司法机关、行政机关的支持和配合。一是建立风险信息共享机制。检察机关的案件来源比较广泛，有公安的移送，人大、上级院交办、下级院提请抗诉，信访等等，这些机关往往也掌握了案件的第一手材料，检察机关应当积极探索与政府、公安、法院、司法局等机关建立信息共享机制，风险信息随着案件移交而共享，尽早发现风险。二是建立风险防范配合协调机制。风险应对措施涉及到的领域众多，如未成年心理疏导需要学校老师、家长的配合，舆情风险防范需要政府宣传部门的支持，被害人家属的思想工作需要社区、村镇基层自治组织的协助。检察机关应主动建立工作机制，采取定期会商、通报的方式先行开展工作，后循序渐进，最终形成成熟的机制和经验。

2、内部联动机制。检察机关各内设部门、派驻机构要把风险预警评估放到全院工作大局中通盘考虑、整体谋划，建立双向风险信息移送制度。一方面，承办部门在风险预警时不能仅仅写明“请控申部门协助释理说法”、“ 请控申部门做好息诉罢访工作”等，应将案件的基本情况一并告知，确保控申部门的化解工作有的放矢，事半功倍。另一方面，控申部门在接访、受理材料时收集到的风险应及时告知承办部门，确保承办部门及时、全面掌握风险信息，准确评估，科学制定预案。

（二）加强内外监督制约，提高案件办理质量

1、提倡检务公开，畅通外部监督渠道

推行阳光执法，加强和社会群众的沟通互动，增强执法工作的透明度，建立健全监督制约机制，建立畅通的社会公众沟通渠道，把握新闻媒体的桥梁和媒介作用，提高风险矛盾化解的透明度。

2、加强内部监督

检察机关内部监督要以事前预防、事中监督为主，尤其是对执法办案的监督。一方面，明确案件管理中心的职能定位，职责权限设置，科学配置和使用案管中心，使其和其他部门充分衔接，做好案管中心的内外关系协调工作，在具体制度设计中充分考虑内部协调监督关系，权责明确，加强案件程序和实体监督。同时加强案件质量管理，建立自上而下的案件质量评查体系。只有提高办案质量，才能从源头上减少风险矛盾的发生。另一方面，加强纪检监察部门的监督力度。检察机关内部的纪检部门承担着检察机关党风廉政建设和自身反腐倡廉的任务，加强思想教育，提高干警个人的廉洁自律意识和风险意识，可以从侧面保证公正、廉洁办案，从而减少风险的发生。

（三）完善责任追究体系

有权就有责，有责才能更好地保证权力的依法运行。问责可以督促案件承办人认真、谨慎行使权力，更好地为人民服务。首先，要严格落实责任制，细化责任分解，坚持“谁承办，谁评估，谁化解”，承办部门和承办人是评估责任人，对于被评估为可能存在风险的案件，承办人和承办部门应及时评估预警等级，分析风险情况及原因，详细制定应对预案。其次，加强督促检查，要认真把执法办案风险评估预警的落实情况作为绩效考核和办案质量评查的重要内容，作为衡量办案部门和办案人员工作成绩的考核指标之一。对于评估不及时、分析不到位等原因引发风险，导致涉检信访、发生群体性时间等严重后果的，要严格按照有关规定追究相关人员的责任。

衡量检察办案的效果，不仅要看是否依法办案，还要看是否及时排除了与案件有关的不稳定隐患。检察机关在办案工作中，要把风险，尤其是重大风险，防范在前，化解在前，把社会不稳定风险降到最低，就必须在作出处理决定时，充分估量因当事人不理解或不接受而发生影响社会稳定的可能性，提前做好心理疏导、教育稳控、困难救助等工作。虽然执法办案评估预警机制在实际运行中存在不足，但是，笔者相信，随着规范司法、执法的深入推进，该机制会越来越完善。