浅谈我国检察机关提起行政公益诉讼

【摘  要】行政公益诉讼是一种新的诉讼制度，是检察机关新的业务领域，本文通过对行政公益诉讼的内涵与特征、检察机关作为行政公益诉讼原告资格的可行性分析、行政公益诉讼实践中的焦点问题以及开展中遇到的困难几个方面进行论述，粗浅的谈论了检察机关提起行政公益诉讼的初步认识。

【关键词】检察机关  行政公益诉讼  焦点问题  困难及原因

一、行政公益诉讼的内涵与特点

公益诉讼是指特定的国家机关、组织和个人在法律法规授权的前提下，对于侵犯国家利益、社会利益和不特定人利益的违法行为，向人民法院提起的诉讼。依据被诉对象的不同，可进一步分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。前者主要是指在产品质量侵权、环境损害、医疗损害等情形下，因当事人缺乏相应性和对应性时，由非法律上的利害关系人提起的诉讼，在诉讼过程中适用民事诉讼法的相关规定；后者是行政公益诉讼属于行政诉讼范畴，主要是指公民、法人、公权力机关或者其他社会组织认为行政机关的违法行政行为，已经侵害或者将要侵害公共利益，在法律法规赋予其诉权的情况下，提起的一种行政诉讼。本文重点论述行政公益诉讼。

将行政公益诉讼制度与传统的行政诉讼相比较，行政公益诉讼制度的法律特征有四个方面。一是行政公益诉讼的目的是为了切实维护和保障公共利益，而行政诉讼的目的是为了个案救济或者行政相对人的合法私人利益。二是行政公益诉讼的原告通常是法律上没有直接利害关系的人或组织。三是行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。因为行政公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，及不需要公益侵害现实地发生，只要依据相关情况合理地判断其有发生侵害的可能性，就可以提起诉讼。四是裁判效力的延展性。行政公益诉讼判决效力不仅对当事人具有效力，而且还广泛地遍及所有具备行政公益诉讼原告资格的人，行政公益诉讼判决效力的广泛性，有利于切实地维护和保障国家公共利益和社会公共利益。

二、检察机关作为公益诉讼原告的可行性分析

当今中国，学术界和实务界已经达成共识。但是对于谁有资格提起公益诉讼即究竟应该哪些人或机关具有提起公益诉讼的权利，仍然存在分歧。有学者认为，行政公益诉讼的原告只能是国家机关；也有学者认为，由检察机关进行行政公益诉讼有违法理；更多的学者主张，不论是国家机关，社会团体还是公民，都具有行政诉讼原告的资格。笔者认为，检察机关最适合具有行政公益诉讼原告资格。

（一）从检察机关的性质和地位上看 

我国宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关，有权对一切违法宪法和法律的行为进行监督，主要职责是保护国家公共利益和社会公共利益。2017年6月27日第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《行政诉讼法》进行了修改，第二十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该新规定明确了检察机关的行政诉讼原告资格，为检察检察机关提起行政公益诉讼提供了坚强的法律根据。

（二）检察机关作为行政公益诉讼原告的独特优势

  一是检察机关作为行政公益诉讼原告资格，可以从实际出发，采用形式多样的方式，如检察建议，违法纠正通知等，促使行政机关依法行政。二是检察机关的原告资格，能及时有效地向法院提起行政公益诉讼，最大可能地节约司法资源，也最终节约社会资源。三是检察机关作为行政公益诉讼原告，在调查取证等方面拥有的职权，能够适当平衡原告弱势和被告强势之间的实力差距，可以使检察机关更加有对抗能力。四是检察机关行使提起行政公益诉讼的权利，这也是一定的社会历史渊源的深厚的法律制度积淀的必然产物，更加符合法律制度的发展惯性。五是检察机关提起行政公益诉讼，可以避免公民与行政机关之间的面对面“斗争”，从而在一定程度上减少公民对行政机关的抵触情绪，甚至是抵触行为，从而有利于公民与行政机关之间和谐关系的形成。

（三）检察机关提起行政公益诉讼的诉讼地位

检察机关提起行政公益诉讼是行政诉讼中的一般原告还是不同于一般原告具有特殊身份的起诉主体，这在法检两家存在着很大的分歧， 为此最高人民检察院和最高人民法院进行了积极沟通，并且邀请了业内知名专家进行研究论证。2016年5月16日，“两高”与中国宪法学研究会、中国行政法学研究会、中国民事诉讼法学研究会共同举办了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度研讨会”，重点对检察机关的诉讼地位进行了研究论证，专家学者一致认为，检察机关提起公益诉讼，既承担提起起诉的职能，又履行监督的职责，具有双重身份。

检察机关提起行政公益诉讼不同于一般的原告的特殊身份。理由有以下几点：第一、无论是按照传统的诉讼法理论还是相关法律规定，原告一般都限于有直接利害关系的当事人,而新修改行政诉讼法，赋予了没有直接利害关系的检察机关公益诉讼的原告资格；第二、检察机关是国家法律监督机关，具有一般原告所没有的性质和职能。全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼，保护国家利益和社会公共利益，对检察机关而言，既是依法行使职权，也是依法履行法定职责。这种特别之处是一般原告不具备的。第三、检察机关提起公益诉讼不是一般的实体法主体和诉讼法主体。就检察机关提起行政公益诉讼而言，其性质和与原告也是根本不同的，没有救济之意，只有追诉和监督之意。第四、检察机关提起行政公益诉讼程序上也具有特殊性。首先，检察机关在提起行政公益诉讼前应该向行政机关提起检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院方可提起公益诉讼。其次，检察机关依法具有调查权，派员出庭等具有依法履行职责的性质的问题现行行政诉讼法没有做出规定，简单适用行政诉讼法无法解决。

至于检察机关在提起公益诉讼中的称谓也有不同的声音，有专家学者认为在公益诉讼中基于检察机关的特殊性，取一个各方都能接受的名字，如“公益诉讼人”，而中山大学法学院教授蔡彦敏认为，采用原告的称谓更加符合诉讼规律，用公益诉讼人的称谓受到掣肘和牵扯会太多，会使简单问题复杂化。笔者认为检察机关在提起公益诉讼时的称谓不需要特别考虑，检察机关提起公益诉讼应当立足于维护公共利益，是纯粹的出于保护公益的，不能有任何私益的考虑在里面，那么用什么样的称谓并不重要，本文就使用原告的称谓。

三、检察机关提起行政公益诉讼的焦点问题

（一） 检察机关提起行政公益诉讼的受案范围

     受案范围的立法方式有概括式立法模式、立法式立法模式、混合式立法模式，中国行政诉讼法采用混合式立法模式，行政公益诉讼在立法上也可以参考一般行政诉讼模式，在确定行政公益诉讼受案范围时,笔者认为不应把受理范围过度放大,而应限于行政机关不作为、慢作为、乱作为等渎职违法行为,且造成了严重后果或有造成严重后果的危险。如果把受案范围设定过大,有可能造成司法过度干预行政的结果,可能会影响到行政效率的发挥。 

     新修改的《行政诉讼法》将检察机关提起行政公益诉讼的范围限制在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，行政机关的这几种违法行为或者不作为带有明显的侵犯公共利益的性质，也是侵犯社会利益和公共利益的高发领域，这样规定准确把握、维护和保障了“公共利益”这一本位观念。本次修法未将抽象行政行为列入公益诉讼受案范围内，然而从维护公共利益的角度讲，抽象行政行为与具体行政行为相比而言，更具有破坏力和杀伤力，若抽象行政行为违反法律规定，或者违反正当程序，就必定会侵犯公共利益和合法私人利益。因此行政规章以下的抽象行政行为应包含于行政公益诉讼受案范围内。

（二）关于启动程序

    一个渠道是，社会团体或者自然人可以向检察机关提供线索并提出请求，检察机关发现或接到有关社会组织或公民的举报后，必须对含有案件线索的举报进行初步审查，认为有必要启动时，才予以正式受理；不予受理的，应当向举报者说明理由。另一个渠道是，检察机关依职权发现案件线索。检察机关发现存在侵害公共利益违法行政行为时，不宜直接提起公益诉讼，应当先督促纠正，然后发出检察建议，在这些措施没有达到预期效果后再提起诉讼。新修改的《行政诉讼法》规定了诉前程序，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。如此规定，不仅防止检察机关滥用诉权，还能将行政违法行为或不作为在诉前阶段就解决掉，节约了司法资源。

（三）关于举证责任

在行政诉讼中，我国的《行政诉讼法》实行举证责任倒置，即由行政机关证明其行为合法。行政公益诉讼中应该采用什么样的举证责任分配众说纷纭，仁者见仁，智者见智，归纳起来大概有三种主张。第一种主张采用和行政诉讼法一样的举证责任分配制度既举证责任倒置，第二种主张采用“谁主张，谁举证”的证明责任，第三种主张合理分配举证责任，即在公益诉讼中，被告违法行政行为造成公共利益损害或者可能损害的事实证明，应该由原告负责提供证据，被告行政行为是否具有合法性的事实证明，则应该由被告负责提供证据。笔者更赞同第三种主张，因为虽然检察机关在调查取证方面的能力优于一般原告，但若将太多的举证责任分配给检察机关会打击检察机关提起公益诉讼的积极性。为保证公益诉讼的顺利推进，将行政诉讼法规定和公益诉讼相统一，是现实的也是适宜的。行政机关负担举证责任，符合现代法治政府的观念，也利于控制政府权力过分膨胀，更利于检察机关对行政机关的有效监督。

四、检察机关提起行政公益诉讼的困难及原因

（一）取证难。以环境公益诉讼为例，案发时的污染程度的证据与事后污染调查的环境状况存在较大的差异,导致水污染、大气污染这类案件的取证困难。缺乏专业鉴定机构,由于生态公益诉讼的专业化程度极高,检察机关高度依赖专业机构的鉴定意见,但目前具有环境污染司法鉴定资格的鉴定机构较少,这直接影响了工作的开展。再者检察机关提起公益诉讼，对行政机关有一定的负面影响，在检察机关调查取证时，相关人员存在抵触心理，不配合甚至有阻挠行为。检察机关自侦部门转隶后，如何保障行政公益诉讼检察机关的调查取证权，应是今后学界和实务界关注的重点。

（二）人员力量不适应。民事诉讼法和行政诉讼法的修改，民行部门的职能范围增加了很多，民行部门存在案多人少的矛盾，加之公益诉讼案件大都具有案情复杂、专业性强的特点，面对这一新生事物，多数民行人员在办案思路、知识储备方面还不完全适应新要求，线索发现能力、调查取证能力、庭前应对能力、文书制作能力等均有待提升。

（三）判决执行效果不佳。检察机关提起的行政公益诉讼多为确认行政机关不作为违法或判决行政机关继续履行职责之类，前者为确认之诉，没有匹配履行的需要，后者为给付之诉，其履行内容为行政机关的行为，行政机关履行职责具有很强的专业性和技术性等人身性质，很难替代，若行政机关不主动履职，很难申请强制执行或者代履行。行政机关履行职责是系统性复杂工作，需要采取系列动作并经长时间等待，在评价其是否履行到位，是否产生实效，是否维护了公共利益和社会利益存在困难。

五、结语

试点工作为检察机关提起行政公益诉讼提供了很多素材和经验，但也发现了一些问题。面对新问题，检察机关要提高思想认识，科学谋划部署，汇聚力量，争取各方支持，认真落实诉前程序，充分发挥相关主体保护公益积极性和行政机关履职纠错主动性，加强研究总结，完善行政公益诉讼的程序设计，增强保护刚性，使行政公益诉讼成为检察机关未来工作的抓手，切实有效地保护国家利益和社会公共利益。

 

 

 

参考文献

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8、 季美君，《检察机关提起公益诉讼的路径》，载《中国法律评论》2015年第三期

9、宋志学，《浅谈基层检察机关提起行政公益诉讼中的问题》载正义网2017年检察长论坛‘

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

作者姓名：艾华丽

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