强化法律监督职能  创新侦查监督机制

侦查监督工作处于打击犯罪、保障人权的前沿，对检察机关维护社会稳定、维护社会公平正义具有十分重要的意义。但在司法实践中，如何实施有效监督一直是困扰侦查监督工作的难题，监督意识薄弱、监督手段单一、监督保障乏力等问题也普遍存在。在此，笔者结合近年来在基层检察机关侦查监督工作的实际，通过剖析侦查监督工作中存在的问题、产生的原因，针对侦查监督机制的完善与创新，提出一些粗浅的看法。  

一、侦查监督工作面临的“难题”

　　检察机关侦查监督部门的职责和任务，概括起来就是依法对侦查机关侦查刑事案件是否准确、全面、合法和有效进行监督。但由于诸多因素的影响，侦查监督工作一直相对薄弱，笔者认为，当前基层检察机关在侦查监督工作方面还存在以下问题： 

（一）侦查监督线索匮乏。基层检察机关侦查监督部门获取侦查活动监督线索的方式主要有四种：一是在办理公安机关提请批准逮捕案件时，通过对案卷材料的书面审查获取线索；二是通过提前介入侦查机关的侦查活动获取线索；三是通过受理相关的检举、控告、申诉中发现线索；四是对于公安机关执行人民检察院批准逮捕决定或者不批准逮捕决定的情况，以及撤销、变更强制措施的情况实行跟踪了解，及时纠正侦查活动中存在的违法情况。当前，基层检察院多数是以第一种方式为主，然而，这种静态审查模式，具有片面性，侦查活动监督实际操作方式的单一决定了获取侦查监督线索少，渠道不畅通。

 (二)立案监督工作艰难。从近年来我院侦查监督部门开展立案监督工作的情况看，主要存在如下问题：一是我们多是发现立案监督线索后，向被监督单位发出要求说明不立案理由通知书，就算是开展了立案监督工作了，至于被监督单位是否答复，答复是否合法，没有认真开展好跟踪监督。这种做法看起来做了很多工作，但监督效果却不显著。二是开展立案监督工作时，对采取立案监督的案件多是以批捕或公诉的标准来要求，从而导致一些应当进行立案监督的案件没有进行监督。三是部分检察干警对立案监督工作的重要性和必要性的认识还不够，在处理“监督”和“配合”的关系上还存在模糊认识和畏难情绪。“重配合，轻监督”的思想在不少干警头脑中根深蒂固，在工作中怕影响同公安机关的关系，特别是公安机关在案件质量进行量化考核后，出现立案监督就会影响办案单位的年终考核，因此，基层检察机关的干警对此存在很大的畏难情绪。四是部分检察干警监督能力欠缺，不能从现有的案件中发现立案监督线索，从而导致一些立案监督线索从眼皮底下“溜走”。

（三）对不捕案件监督不力。根据刑事诉讼法第六十八条的规定，人民检察院对于不批准逮捕需要补充侦查的，应当列出明确、具体的补充侦查提纲，退回侦查机关补充侦查。基层检察院的侦查监督部门开展此项工作的情况还存在很多不足：一是部分检察干警没有对案件中存在的问题进行深入的研究，对一些需要补查的关键问题在提纲中没有讲清楚，或未与办案民警进行主动沟通，导致补充侦查效果不理想，所取的证据与检察机关的要求存在偏差。二是办案人员思想认识不到位，对不捕案件没有进行跟踪监督，使大部分不捕案件不了了之，从而引起一些干群关系矛盾，影响检察机关的威望和形象。

二、侦查监督工作面临上述困难的原因分析 

（一）执法观念不适应新形势新任务。特别是还不能适应刑诉法修改后的要求，存在重实体轻程序、重打击轻保护、重口供轻证据、重有罪证据轻无罪证据、重协作配合轻监督制约等思想；在审查逮捕工作中不能正确把握社会危险性条件；有的不敢监督、不愿监督，对非法取证行为的调查和排除非法证据有顾虑，怕影响与侦查机关（部门）的关系；有的为了考核指标需要，片面追求办案数量，对极轻微侦查违法行为也发纠正违法通知书。 

　　（二）工作发展不协调。审查逮捕与立案监督、侦查活动监督“一体两翼”的工作格局发展不平衡，立案监督和侦查活动监督工作相对薄弱，对应当立案而不立案，搜查、查封、扣押、冻结等强制侦查措施的监督等职能还没有完全履行，有的对重大案件和职务犯罪案件应当审查同步录音录像的规定不认真落实，该退案的不退案。 

　　（三）监督能力水平不适应工作要求。审查和判断证据、监督纠正违法、化解矛盾和群众工作等能力有待提高，办案质量还存在一些问题，有的对罪与非罪、此罪与彼罪的把握不够准确，对一些社会高度关注 、特别敏感的案件，不认真审查把关，简单以公安机关移送的罪名批捕；有的运用法律政策水平不高，政治敏感性和鉴别力不强，案件处理的效果不好。 

　　（四）案多人少矛盾依然突出。近些年来，我县刑事案件总数居高不下，审查逮捕案件呈上升趋势，立案监督、侦查活动监督工作量也不断加大，但侦查监督部门人员年均增长速度明显低于年人均办案量的增长速度。我院侦查监督与公诉合署一个部门，每个承办案件的检察官年均办理各类案件50余件。同时，侦查监督部门还承担着综治维稳、打黑除恶、扫黄打非、禁毒禁赌、保护知识产权等十多项专项工作，案多人少的矛盾更加突出，人员配备、业务能力、信息化建设和应用等难以适应工作需要。

三、侦查监督机制应如何创新与完善

（一）增强监督意识，树立侦查监督“三种理念”

1．实体与程序并重的理念，突出解决重实体、轻程序的问题。为彻底改变重实体、轻程序的潜意识问题，我们应重点强化“四个意识”，即强化公正意识，以程序公正促进实体公正；强化程序监督意识，注重对诉讼环节的监督；强化质量意识，以程序合法推动办案质量提高；强化诉讼当事人法律地位平等意识，保障当事人合法权益。2014年以来，我院侦查监督部门对公安机关未在法定时限内报捕或将执行逮捕回执送达本院等情形，提出催办意见40余人次；对侦查活动违反法定程序、侵犯当事人合法权益等情况提出纠正意见30余件次，发出纠正违法通知书53份；对不应当立案而立案的，监督公安机关撤案15件22人。

2．积极致力于树立协调配合与依法监督并重的理念，突出解决重配合、轻监督的问题。为改变检察机关对公安机关不敢监督、不愿监督、不会监督的顽疾，我院利用县人大常委会专题听取和审议检察机关开展侦查监督工作报告的契机，与公安机关共同制定公检联席会议制度，建立配合密切、监督有力的长效机制。通过联席会议的形式，对公安机关在办案过程中常出现的问题进行纠正和监督，对疑难复杂案件进行专题讨论，对法律适用的差异问题统一认识，并相互通报两个机关的工作情况。与此同时，我院侦查监督部门还定期到重点办案队，如刑警队、经侦队、交警队，和案件多发的派出所，如城关所、城郊所、池河所，开展专项立案监督检查工作，适时开展监督，变被动发现为主动出击，主动寻找立案监督线索，彻底解决重配合、轻监督的问题。

3．积极致力于树立侦查监督与关注民生并重的理念，突出解决重监督、轻民生的问题。在日常办案的同时，我们还应当以涉及民生案件为重点，着力在监督有案不立、以罚代刑上下功夫。例如2015年以来，我院共监督了4起破坏环境资源的滥伐林木案件，我院侦查监督部门通过组织专人到行政机关进行专项调查和监督，从中发现违法犯罪线索，监督行政执法机关将涉嫌犯罪的刑事案件移送至公安机关，并对案件是否立案进行全程跟踪监督，直至案件移送审查起诉。目前，监督的4起破坏环境资源的案件，涉案犯罪嫌疑人均已被人民法院作出有罪判决。

（二）务求监督实效，突出侦查监督“三个重点”

1．以个案调查为重点，增强监督的针对性。对侦查机关侦查活动的监督是侦查监督工作的重点，也是保障人权的体现。侦查监督部门应重点加强对徇私枉法、暴力取证、非法动用侦查手段等违法行为的监督，防止冤假错案的发生。通过开展对群众举报案件的调查，有效纠正公安机关侦查活动中的违法行为。侦查监督部门在办理每一起刑事案件的过程中，对于侦查机关所取得的每一份证据，都要细致审查，严格把关，从个案出发，增强监督的有效性。

2．以追捕漏犯为重点，加大监督的威慑力。始终把追捕的锋芒指向社会危害巨大、犯罪情节严重、社会影响恶劣的刑事犯罪，尤其是对暴力犯罪、黑恶势力及有组织犯罪、团伙犯罪加大追捕力度，增强监督的有效性和威慑力。2014年以来，我院侦查监督部门共追捕各类犯罪嫌疑人18人。如在审查公安机关报捕的犯罪嫌疑人马某、王某等人聚众斗殴案件时，办案人员发现参与斗殴的陈某等二人不仅积极参与，且使用了砍刀砍伤受害人，而公安机关未对以上二人报捕，我院经过审查后，作出追捕决定，将五名犯罪嫌疑人批准逮捕，并向公安机关发出检察意见，建议公安机关对其他参与斗殴的人员处以治安处罚。

3．以化解矛盾为重点，提高监督的公信力。在司法实践中，我们应当大胆创新，打破刑事和解只能在侦查和审判阶段进行的局限，在审查逮捕环节引入刑事和解机制，加大矛盾纠纷的化解力度，着力提高监督的公信力。认真贯彻宽严相济的刑事司法政策，对公安机关提请批捕但无逮捕必要的，一律不捕。对因邻里纠纷引发的轻微刑事案件，即使有逮捕必要，通过我们的调解赔偿到位、能和好的，我们也尽量不捕。

（三）以深化监督为落脚点，突出侦查监督“三个特点”

通过侦查监督机制创新，检察官前移至案发一线，使检察机关能够及时了解最新治安动态，进一步提高了对整体刑事犯罪活动和规律进行动态监控和分析的能力，为突出重点，延伸监督领域，深化监督奠定了基础。

1.加强对新型案件、重大疑难案件的提前介入和监督，突出侦查监督专业化。“检察官系刑事程序进程中决定性的过滤器。” 因此检察官应不断寻找不同社会时期严厉打击与宽大处理的平衡点，达到既最大限度地保护法益，又最大限度地保障自由。实践中，对专业性较强的新型案件，基层院办案部门往往存在畏难情绪，存在消极对待的现象，一定程度上放纵了犯罪。对此，检察机关在对基层治安状况动态整体把握的基础上，有必要引导侦查机关将应受刑罚处罚的行为及时纳入侦查范围，这是法律监督的题中之义。如2015年，我县公安局办理了首起组织领导传销活动案件，我院侦监公诉科派干警提前介入案件，分析案情，查看证据情况，提出侦查思路引导侦查，与公安机关的办案人员多次进行沟通交流，全程进行跟踪。最后，参与领导传销活动的六名犯罪嫌疑人均被移送起诉，并最终得到法院的有罪判决。由此可见，对于重大疑难复杂及专业型很强的案件，检察机关提前介入引导公安机关侦查取证，也是检察机关发挥自身强项，履行监督职能的体现。

2、建立全面监督机制，突出侦查监督一体化。我们应更加注重本院内部协作，坚持多部门、多种类监督并重，横向与纵向监督并重，监督力量的整合与监督措施的整合并重，在全院形成一体化大监督格局。如今年以来，为加大对乡镇基层派出所侦查活动监督的力度，我们从全院各科室抽调业务骨干成立工作组集中进行监督。通过调查走访，摸排线索，共深入9个基层派出所，查阅案件200余件，监督立案5件。

3．建立“三个引导”常态机制，突出侦查监督常态化

（1）实行“介入式”引导，积极提升办案质量。将监督关口前移，对公安机关立案侦查的案件提前介入侦查，通过召开刑事案件联席会议、案件交流、专案研讨以及同类案件反馈等方式，在不干预或妨碍侦查工作的同时，积极做好事实证据排疑补漏的引导建议工作，使侦查人员在侦查案件、收集固定有关证据时有章可循，起到事半功倍的效果。

（2）实施“跟踪式”引导，促使提高补侦效率。对证据不足不批准逮捕案件，要求办案人员需制定《补充侦查提纲》，细化需要补充侦查的内容，并跟踪督促侦查机关及时补查重报，促使提高侦查效率。对情节较轻、无逮捕必要不批准逮捕的案件，但仍需继续补充侦查的，及时出具《不批准逮捕案件继续侦查取证意见书》，引导侦查机关补充完善相关证据。

（3）实行“排除式”引导，强化定罪证据审查。针对以往案件补后不诉率偏高等情况，坚持从案件证据出发，全面审查和综合评判各项证据材料，发现有疑问的证据，及时与侦查机关沟通解决；发现非法证据的，一律依法予以排除，并引导侦查机关完善或重新取证；对程序存在瑕疵、能够予以补侦的证据，严格督促侦查机关及时做好补正及完善工作，以此提高办案质量。

（四）提升监督水平，加强侦查监督机制“三个建设”

1．加强自身监督建设。打铁先得自身硬，监督者首先要经得起监督。侦查监督部门的办案人员，也需加强自身学习，提高法律业务水平，提升监督能力，转变思想，克服畏难情绪，在办理案件的过程中，变被动监督为主动监督，变书面监督为实际行动监督。同时，我们还应当明确办案人员职责和承担职责的范围，实行办案跟踪监督制度、备案监督制度、案件回访制度、侦查活动监督投诉制度，从制度层面落实办案人员的监督责任，规范侦查监督部门办案人员的司法行为。

2．加强外部监督建设。将侦查监督置于社会监督之下，2017年以来，我院启动第三方案件评查的制度，聘请知名的法学专家、学者以及经验丰富的律师组成专业案件评查小组，对我院办理的各种类型的案件全面评查，包括案件的办理情况、开展侦查监督活动的情况，自觉接受社会外部监督。同时，我院还主动向县人大常委会专题报告侦查监督工作开展情况，自觉接受人大的监督，争取人大的支持。

3．加强规范执法建设。全面加强办案流程管理机制规范化建设，学习借鉴其他先进院的工作经验，对审查逮捕工作各个环节制定质量标准，明确操作流程，推行办案流程管理和动态监督。在案件受理环节，规定由内勤收案时对报捕案卷材料是否齐备进行初审，填写受案登记表，由部门负责人按照轮案制度和回避制度等有关规定进行交办，同时将报捕意见书送主管检察长审查；在审查环节，要求承办人在全面审查案卷材料的基础上，制定讯问提纲，讯问犯罪嫌疑人，精心制作《审查逮捕案件意见书》，重点加强对证据证明力的分析和需要说明问题的列举；在讨论决定环节，严格实行重大疑难案件集体讨论制度；在送达环节，加强与侦查机关的沟通，对不捕理由和补查提纲当面交换意见。结合院目标管理责任书，侦查监督部门紧扣上级院目标考核标准，制定全年目标考核管理办法，把工作量化细化，责任到人，实行百分考核制，年终按工作分值奖惩兑现，极大地调动了侦监部门干警的工作积极性。

四、结语

检察官不是、也不该是片面追求打击罪犯的追诉狂，而是依法言法，客观公正的守护人。我们检察干警在履行法律赋予的监督职能的同时，要常怀为民之心，坚持司法为民的根本，立足本职，把进取之心作为开展侦查监督工作的出发点和落脚点，主动拓宽监督渠道、创新监督方式，秉公用权，深耕检察机关主责、主业和立身之本，创新和完善侦查监督机制，强化法律监督，保障公民权利。