司法责任制改革与检委会责任追究机制的完善

    随着司法改革的全面开展和不断深化,2013年12月最高检发布了《检察官办案责任制改革试点方案》、《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》，决定在北京、上海等全国7个省份17各检察院试点开展检察官办案责任制改革，并制定下发改革方案，各地围绕该方案结合本地实际情况就检察官办案责任制度进行了一系列的实践探索。

    司法责任制改革中所推行的检察官办案责任制，是指将主任检察官办案组作为一种基本办案机构的制度。根据不同部门和业务工作办案情况，在检察长领导下，由主任检察官主持，承担业务指导与管理职能，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。突出了检察官在司法办案中的主体地位，即主任检察官既是案件决策的主体，也是承担责任的主体。而检察委员会制度是我国独具特色的一种检察制度,其目的在于用民主集中制的方式确保案件质量和正确行使检察权。根据《中华人民共和国人民检察院组织法》和《最高人民检察院关于改进和加强检委会工作的通知》的规定,检察委员会是人民检察院在检察长主持下按照民主集中制的原则,对重大案件和重大问题作出决策的内部权力机构,它是检察机关贯彻民主集中制原则,实行集体领导的一种领导决策体制,也是具有中国特色社会主义检察制度的一个重要组成部分。

司法责任制度改革以后，检察权被重新分配，两种制度共存在一定程度上必然存在冲突。检委会与主任检察官的权利以及责任等问题将从以下几个方面显现出来。

第一，检委会与主任检察官权责不清晰。按照司法责任制改革的要求，主任检察官在一定范围内享有决定权，改革重点在于把权力下放、减少审批程序、提高办案效率，提高办案质量，使得检察官能专司其职，从而建立专业化、正规化、职业化的司法队伍。但从另一方面来看，由于案件的决定权限下放到主任检察官手中，主任检察官自行决定案件的进展状况，作为案件承办人的检察官要对案件的质量终身负责，这就对主任检察官的工作要求更加严格，主任检察官的工作压力也随之增大。又由于检察委员会议事规则规定，重大案件和具体法律应用等事项需要提请检察委员会讨论，但是对于什么样的案件却并没有一个明确的规定。因此实践中有的主任检察官为了逃避责任，将没必要提交检察委员会讨论的案件提交给检察委员会讨论，使检察委员会讨论的案件成递增的趋势。正是因为两者权责不分，容易导致检委会成为分担风险和规避应有责任的“挡箭牌”，由于检委会承担了不必要的工作压力，也会使案件承办人员得不到真正的锻炼，造成司法资源的浪费。

    第二，缺乏相应的检委会追责机制。司法责任制改革的目的是强化案件承办人的个人办案责任，实行办案质量负责制。司法实践中，多数检察委员会委员属于兼职人员，没有时间和精力对案件进行具体的调查研究，部分委员是通过办案人汇报来了解案情，容易导致掌握的信息不全面、不精确，影响思考判断决策的质量，从而有可能出现决策失误。现行检委会制度所实行的是集体负责制，原则上如果决策失误，将由检察委员会承担责任，但如何认定并追究委员的责任，在实践中尚不明确。检委会决定的案件问责机制的缺失，不仅会对案件承办人、检委会委员的责任心产生负面影响，也会导致对案件处理的质量无法保证，可能出现影响案件质量、降低办案效率以及责任无人承担的问题。这与检察官办案责任制“谁承办、谁决定、谁负责”的基本理念有所偏颇。

    第三，监督机制缺乏有效跟进。缺少监督的权力容易被滥用，所以权力的有效行使需要进行相应的监督。司法责任制改革是对检察权的重新配置，司法理论及司法实践中的关注点多在于对检察权的划分，而忽视了相应的监督机制。监督机制的缺失，很可能导致执法办案权力的滥用，这样不仅不能提高办案的质量和效率，还在违背了改革的目的，损害着司法公信力的提升。

    在司法责任制改革的背景下，检委会工作机制必须做出相应改革，以保障检察权的正确行使，促进司法责任制改革的顺利进行。

一是要加强检委会自身建设，逐渐转移检委会工作重心。加强检委会自身建设，大力提高委员的专业化技能和履职水平，从而促使检委会委员更好地履职，提升检委会议案决策能力，促进检委会公正、科学决策。与此同时需逐渐转移检委会工作重心，使其职能向宏观指导为主，具体讨论案件为辅的方向转变，检察委员会工作重心应放在总结检察工作经验，研究和解决检察工作中出现的新情况新问题，以及贯彻执行国家法律方面的重大事项上的领导，检委会可定期研究典型疑难复杂案件，发布指导性案例，以及加强对主任检察官的监督管理，从而充分发挥检察委员会的决策、指导和监督的职能。

    二是明确检委会与主任检察官的权力及责任。推行检察官办案责任制后，为避免主任检察官出现上述为推卸责任把案件报送检察长或检察委员会审批，使改革流于形式，无法提升司法质量和效率的现象， 同时避免主任检察官权力的不恰当扩张和滥用，损害案件质量，产生司法腐败的情况的发生。通过建立案件权属划分的刚性标准，对于哪些案件属于主任检察官决定权限范围，哪些案件需要上交检委会研究决定，进行细化规定。同时完善风险评估机制，对部分风险高的案件，由检察长决定，提交检委会研究决定。如果主任检察官将不属于检委会决定的案件提交检委会，当检察委员会讨论案件时绝大多数委员认为提交检察委会讨论的案件不属于必须由检察委员会决定，应当将案件予以退回，并对于这类案件应当记录在案，作为检察官办案质量考核的依据。在明确案件决策主体的同时，也要遵循“谁办案、谁决定、谁负责”的原则，明确不同主体办案责任的划分。检察官在其职权范围内所作出的决定，检察官对其决定承担责任。检察长或者检委会决定的事项，检察长、检委会对其作出的决定负责；如果检察长或者检委会部分改变或者全部改变检察官决定的，那么检察官对改变的部分无需承担责任。提交检委会审议决定的案件，检察官对案件事实和证据负责，检委会对案件定性和法律适用问题负责，检委会委员对自己的发言负责，检委会办事机构对会议记录的准确性负责。

    三是完善检委会责任追究机制。为增强检委会委员的责任意识，督促其认真履职，促进检委会公正、科学决策，有必要建立检委会责任追究机制。检委会整体负责不等于无人负责，一旦出现案件质量问题，不仅检委会作为集体应对其作出的决定负责并承担责任，而且还要追究发表违法意见的检委会委员的个人责任。建立检委会责任追究机制，明确检察委员会委员过错责任的认定和追究程序，加强检委会记录的效力，明确责任依据，将集体责任明确到个人。根据委员作出错误决策时的心理状态及实际情况追究责任，分为故意责任和过失责任。对于委员徇私舞弊、受贿枉法而故意作出某种违反事实、违背法律的错误决议与由于重大过失而作出错误决议的情形，应当基于过错原则而被追责。

     四是建立完善的监督制约机制。为了确保主任检察官权力的运行合理有序、保障权力不被滥用，在完善追责机制的同时，也要采取内部监督和外部监督相结合的方式，促进监督制约机制的运行。加强检察长或检委会的内部监督作用，在明确主任检察官与检委会职责权限的基础上，加强对主任检察官执法办案的监督检查，发现其承办的案件有不正确的处理决定时，可以启动相关的纠正程序，检察长检查过程中产生于主任检察官的处理意见不同的情况时，及时提请检委会介入，并最终做出案件处理的决定；对于已经终结的案件，定期或不定期的开展案件评查，对发现的案件瑕疵状况及时的上报相关权限部门，启动案件纠偏程序。于此同时可以依托检务公开强化外部监督。检务公开是司法公开的重要组成部分，是新时期人民群众对司法工作阳光透明运行的期待，也是这次深入司法改革的重要之措。为了促进执法公开透明，保证司法公信力提升，检察机关应当扎实稳步的推进检务公开的开展，保障公民知情权、表达权及监督权的实现。借助微信、微博及门户网站等新媒体平台，积极主动公开所办理案件的相关程序信息。落实检察机关终结性法律文书公开制度，正确、全面、实时的公开终结性的法律文书，以备群众的查询了解。通过完善内、外相结合的监督制约机制，保证司法公正，提高司法公信力，对主任检察官执法办案形成倒逼机制，促进其依法办案、严格规范执法。

    司法责任制度改革是在现行法律框架内健全完善执法办案工作机制的积极探索，是实现司法公正的重要保障，也是建设法治国家、遵循权责相统一原则的必然体现。司法责任制度改革所推行的主任检察官制度，以突出办案主体作用、健全基本办案组织、规范优化办案审批、强化执法办案责任为主旨，推进专业化、职业化检察队伍建设。主任检察官制度改革符合检察工作规律，是完善检察权运行机制的必然要求。在此背景下，检委会只有通过的不断的自我完善，构建与主任检察官制度相适应的运行机制，才能充分发挥检委会的工作职能，从而更好地推进司法责任制度改革。