检察机关在民事公益诉讼中的职能定位研究

关键词：民事公益诉讼；检察机关；职能定位 

一、检察机关提起民事公益诉讼的权力基础

检察权即法律监督权是复合性权力，内含检察机关民事公益诉权与诉讼监督权等多项职权。

(一) 检察权是国家干预原则的体现

我国检察制度的最主要、最直接的渊源应当是前苏联的检察制度。1962年《苏俄民事诉讼法典》第 29 条规定了“检察长从维护国家利益、社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼”，可见在前苏联检察机关作为国家干预和监督的代表，而不是以公益代表人的身份参与公益诉讼。《宪法》第 129 条确立了检察院是国家法律监督机关的主体地位，因此检察院的基本职能是监督法律统一正确实施，从而检察权在性质上属于法律监督权。

(二) 检察权中的法律监督职能不等于诉讼监督

在《宪法》对我国 检察机关的职能定位不变的情况下，为适应社会发展的需要，我们必须对法律监督职能作更广泛的理解，即在民事诉讼中，不仅包括检察机关对民事诉讼活动进行监督，而且也应该包括检察机关对违法侵害国家、社会的民事实体活动进行监督矫正，从而保证法律的正确实施。所以检察权的下位权属为诉讼监督权和一般监督权。

(三) 一般监督权包括刑事公诉权和民事公益诉权

由于一般监督权的性质，在实践中，检察机关享有许多衍生出来的职能，例如，在民行监督案件中，如发现国家机关、企事业单位在管理层面存在问题，或者行政机关存在不作为、滥作为情形的，可以制发相关的检察建议予以纠正。可见，这类检察建议并不是针对民事诉讼活动，而是作为法律监督者为维护国家法律的正确实施开展的监督活动。因此，一般监督权包括诸多权力，主要有一般建议权与国家诉权。而国家诉权则包含了刑事公诉权和民事公益诉权，虽然现今民事公益诉权在法律层面还未给予确认，但从理论层面，是与刑事公诉权的涵义有共同之处的，同属于国家诉权的概念范围。检察机关民事公益诉权是指检察机关享有的根据法律授权代表国家和社会，对侵害特定范围内某些重大国家和社会公益的行为，在无人起诉的情况下，向人民法院提起诉讼，要求行为人承担民事法律责任的权力形式。这与检察机关现有的刑事公诉权性质相近，刑事公诉制度可以为检察机关民事公益诉讼的建立提供参考。

 二、检察机关在民事公益诉讼中的职能定位问题

民事公益诉权是自下而上的请求权，在民事公益诉讼中，检察机关如既是当事人又是监督者，则不仅会导致自己监督自己的逻辑错误，权力行使的混沌不清，更会破坏诉讼三角形结构，这也是立法者一直未建立检察机关民事公益诉讼制度的原因。在实践中不能将两者简单地叠加，而应当有所区别地行使，这就需要立法明确检察机关在民事公益诉讼所应当行使的权能，即各个阶段、各个层级检察机关的诉讼地位如何。

(一)在民事公益诉讼中，检察机关作为当事人的身份出现

民事诉讼的三角形结构是以双方当事人平等对抗，法院居中裁判为主要内容的诉讼结构，这种诉讼结构保证了法院判决的中立性和公正性，任何诉讼主体的加入都不能动摇或改变这种诉讼结构。如果在民事公益诉讼中，检察机关在行使诉权之余还行使监督权，会导致监督权凌驾于审判权，直接影响了审判的公平公正。民事公益诉讼中，出庭提起诉讼的检察机关仅能作为国家和社会公益的代表人，处于诉讼当事人的法律地位，行使民事公益诉权。在部分诉讼环节中，法律可以赋予检察机关与身份相匹配的适度的强制性权力。例如，在案件受理方面，在普通诉讼中，人民法院对不符合受理条件的案件可以裁定不予受理，但在检察机关提起的公益诉讼中，人民法院不能够拒绝受理，必须要对案件进行详细的审查; 在证据收集方面，检察机关可以对案件事实进行调查取证，相关组织和个人应予配合，等等。

（二）在名称上，检察机关可被称为民事公诉人

一方面检察机关提起民事公益诉权与刑事公诉的权能、职责、程序有一定的相似性，在民事公益诉讼中，民事公诉人的称谓能够显示其与一般诉讼当事人的区别，体现出检察机关代表国家和社会的属性; 另一方面，该称谓也可以让其他当事人显而易见地发现检察机关与一般当事人的不同，避免其他当事人对检察机关行使权力产生误解。

（三）检察机关的民事诉讼监督职能体现在上级检察机关对诉讼的监督之中

在民事公益诉讼中，必须将检察机关享有的监督权属性从民事公益诉讼中剥离出来。根据现有的《民事诉讼法》，检察机关对法院的诉讼活动的监督是同级监督，地方各级人民检察院对同级人民法院的诉讼活动进行监督，但是在民事公益诉讼中，同级检察机关就不能作为诉讼监督者出现，否则会出现既是“运动员”又是“裁判员”的情况。而《民事诉讼法》没有将民事公益诉权涵盖其中，导致了现行《民事诉讼法》中有关检察机关民事法律监督的规定无法适用于民事公益诉讼制度。为了能够解决这个难题，我们需要找到突破口。由于刑事公诉与民事公益诉讼的形式和内容的相似性，我们可以借鉴《刑事诉讼法》监督模式，在刑事公诉中，上级人民检察院被赋予了对下级人民法院的监督职能。衍伸到民事公益诉讼中，民事诉讼监督权应由上级人民检察院来行使。若案件处于一审诉讼程序当中，那么上级人民检察院有权监督公益诉讼全部过程，包括民事公诉人的诉讼行为，如果上级人民检察院认为诉讼存在实体或者程序上的错误，有权向与其同级的人民法院提出抗诉，启动相应的二审诉讼程序; 如果案件已经进入到二审诉讼程序，那么上级人民检察院必然要作为民事公诉人的身份出现，因此上级人民检察院由监督者转化成当事人，行使当人的诉讼权利和义务，监督职权则由再上一级人民检察院行使。

三、检察机关在开展民事公益诉讼的现状及其不足

（一）检察机关在开展民事公益诉讼的现状

目前，世界上多数国家都将检察机关作为民事公益诉讼的提出主体之一，而在我国，无论是 2012 年新民诉法还是 2014 年新修订的《环境保护法》，抑或是 2015 年 1 月 7 日起实施的《最高院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，都没有对检察机关提起民事公益诉讼的职能定位问题进行明确规定。在地方，2008 年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院共同出台《关于办理环境民事公益.诉讼案件的试行规定》，指出人民检察院可以提起环境公益诉讼，这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。

总体来看，在我国，检察机关参与民事公益诉讼呈现出实践先于立法的窘态。但是，法律制度乃至法律体系的滞后并不能阻挡检察机关一次次提起民事公益诉讼。2008年，河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案，可以说是全国第一起由检察机关提起的公益诉讼。在这之后，检察机关参与民事公益诉讼的案件不断涌现:2009年，山西省运城市检察院对天马造纸厂重大环境污染导致公众饮用水源遭受污染，提起民事公益诉讼；2012 年，山东省乐陵市检察院对范某非法加工销售石油制品损害国有资源，造成环境污染提起民事公益诉讼；2013年，广州市番禺区检察院诉某皮革厂偷排污水造成海域陆源污染案。

（二）检察机关在开展民事公益诉讼不足之处

1、我国的民事诉讼并不发达，民事公益诉讼也就受到影响。民事法律制度缺失和民众权利意识淡薄。由于商品经济的不发达，大众与民事法律之间仍存在巨大的鸿沟。新中国成立之后商品经济的取消对民事法制的发展无疑造成了毁灭性的的打击，这种现象直到社会主义市场经济建立以来才得以改善。因此，我国的民事法制和民事诉讼的发展可以说只经历了短短的三十年时间。而民事公益诉讼相比较而言更是一个全新的领域，是近十来年来人们才意识到的问题。

2、公众对公共事务缺乏关心。在我国表现尤为明显，随着经济的发展，人民将注意力过多的集中在私人利益上，对他人和社会普遍持冷漠态度，明哲保身成了大多数人的生存哲学，我国长期以来私人社会发展不充分，随着我国法治改革的不断深入，公众对公共事务的关注度有了一定的提高，但仍有一部分人不知道如何参与其中。虽然目前我国在立法上将公益诉讼纳入了法律体系范畴，但是并未对其作出具体的规定，包括诉讼主体、启动的程序、公民参与的方式等，即便是有公益诉讼的意识，也不知道该如何行使权利救济。因此，检察机关不仅自己要作为国家利益和社会利益的代表，在需要和适当的时候提起民事公益诉讼，而且还要建立一套公民参与公益诉讼的机制，让公民对公益诉讼具有使命感和责任心。

3、由于我国社会经济发展滞后，一些侵害公共利益的行为近十几年才出现，像环境污染、食品安全等问题，这些现象普遍是伴随着工业化和市场化出现的，加上政府对经济发展的偏重，忽视了如果在保护手段缺失的情况下，快速经济发展的同时会不可避免的损坏和影响社会公共利益。同时，法律制度设计的滞后性，导致出现的一些新情况新问题无法可依，公众发现自己的利益受到侵害时找不到保护自己的方法，导致一些不法行为对公共利益的破坏愈演愈烈，出现了经济社会发展与法律制度发展的不匹配。

五、对在检察机关提起民事公益诉讼中职能定位问题的一些意见

1、建议从立法角度赋予基层检察机关明确的民事公益诉讼主体资格。随着社会的高速发展，各种矛盾不断凸显，环境污染、消费者侵权等侵害公共利益的案件不断增多，民事公益诉讼是今后民行检察部门的重点工作之一。从理论层面来看，我认为，检察机关在民事公益诉讼中的法律地位和在刑事诉讼中的法律地位是一致的。因此，与刑事诉讼一样，检察机关也可以代表国家提起民事公益诉讼。从实践层面来看，近年来，检察机关在民事公益诉讼领域的大胆尝试，收到了较好的效果，有效维护了公共利益。作为司法创新的一大举措，值得完善、深化并加以推广。

2、建议逐步建立以“修复性司法”为主的民事公益诉讼新模式。对破坏生态环境资源类附带民事公益诉讼，建议根据侵害对象差异采取不同的诉讼标的计算模式。对破坏林木资源、农用地、水体、大气等资源类案件，建议制定系统性生态修复方案，并依其确定的修复费用确立诉讼基数，根据破坏程度适当增加惩罚性赔偿。适当将野生动物救助、放归费用纳入诉讼请求。

3、建议在检察机关参与民事公益诉讼的具体方式上进行转变。以支持起诉和督促起诉为主，直接起诉为辅，同时可以根据案件的具体情况，在刑事诉讼中提起附带民事公益诉讼。具体而言，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院诉。