浅谈羁押必要性审查制度建设

内容摘要：新刑诉法第九十三条规定了我国羁押必要性审查制度：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”

关键词：羁押     审查

 

新刑诉法第九十三条规定了我国羁押必要性审查制度：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”

　  一、羁押必要性审查制度的现实意义

　　首先,对于确实已经认罪悔罪,与被害人达成和解协议,积极履行赔偿义务,人身危险性较小而无羁押必要的轻微刑事案件犯罪嫌疑人、被告人,依法变更强制措施可以促使其真心悔悟。

　  其次，降低诉讼成本、减少劳动力资源浪费。随着犯罪率不断上升,看守所经常人满为患、不堪重负,相关的财政支出也在逐年增加,成为地方政府的一项负担;此外,犯罪嫌疑人、被告人在看守所羁押和罪犯在监狱执行刑罚有所不同,一般情况下看守所羁押的犯罪嫌疑人并不像罪犯在监狱一样从事强制劳动,因此看守所对犯罪嫌疑人的大量羁押,也在一定程度上减少了社会劳动力,造成了劳动力资源的“浪费”。经过审查对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人依法适时解除羁押,可以降低审前羁押率,从而降低诉讼成本,同时使更多劳动力回归社会,增加社会劳动力资源。　　

　　最后,有利于更好地贯彻落实宽严相济刑事司法政策。宽严相济刑事司法政策要求对犯罪嫌疑人、被告人可羁押可不羁押的尽量不予羁押。通过羁押必要性审查制度减少羁押量,对于被释放或者变更强制措施的犯罪嫌疑人、被告人来说,他们及其亲属会感激国家和司法机关,减少公民与国家之间的对抗,促进社会和谐,体现检察机关执法的理性、平和、文明; 此外对经过审查无羁押必要的犯罪嫌疑人依法变更强制措施,还可以减少看守所复杂环境的交叉感染,教育、挽救罪行较轻犯罪嫌疑人。

　　二、羁押必要性审查的法律定位

　　羁押必要性审查是指根据被羁押的犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节以及证据的收集固定情况、犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度等,审查其是否具有再次犯罪或者妨碍诉讼的危险性,如果对其取保候审、监视居住是否足以防止这种危险性。新刑诉法第九十四条明确规定:“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更”。通过新刑诉法第九十三条与九十四条的对比,我们可以发现一个问题,即为什么在我国公检法三机关都有权及时撤销或者变更强制措施的情况下,还要增加检察机关对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查呢?要回答这个问题,我们需要进一步明确羁押必要性具有何种的法律性质。

　　(一)羁押必要性审查具有诉讼监督性质

　　从新刑诉法第九十三条、第九十四条的规定看,羁押必要性审查实践上包括两个层面:一是基于诉讼职权展开的羁押必要性审查。根据新刑诉法第九十四条规定,在刑事诉讼活动中,公检法各机关可以基于诉讼职权自行开展羁押必要性审查。诉讼职权意义上的羁押必要性审查在刑事诉讼法修改前后均已存在,是诉讼职权本身固有的职责,只是以往还没有提高到羁押必要性审查的层面论述。二是基于诉讼监督职权展开的羁押必要性审查。其审查所针对的应当是刑事诉讼活动推进过程中的监督对象,即可以是侦查、审判机关,也可以包括检察机关内部的职务犯罪侦查部门和公诉部门。新诉法第九十三条规定的羁押必要性审查,正是这种意义上的必要性审查。“新刑诉法第九十三条与其他条文构成了一个相对完整的体系,一方面,检察机关在履行诉讼职能时可以进行羁押必要性审查;另一方面,作为诉讼监督机关应当发挥作用。从这个角度来说,第九十三条是一个有关诉讼监督的条文。”

　　正是由于羁押必要性审查具有诉讼监督的性质,所以,新刑诉法规定,检察机关在对羁押必要性审查后,如果认为不需要继续羁押的,只能“建议有关机关予似释放或者变更强制措施”,不能直接决定改变羁押状态。羁押必要性审查的法律监督属性决定了检察机关不能直接作出决定,不能直接改变羁押的状态,而只能提出问题和建议,由具体负责的部门自己去纠正。“人民检察院在审查中发现被羁押人没有必要继续羁押的,提出建议,由有关机关就羁押必要性进行全面审查,既考虑了监督的性质、特点,不代替其他有关机关作决定,又体现了对于解除、变更羁押措施的慎重。” 虽然检察机关只是提出“建议”而非强制性的要求或者命令,但人民检察院依法提出建议,是基于对逮捕羁押措施的法律监督,因此,新刑诉法规定,检察机关提出建议后,有关机关应当在十日内将处理结果通知检察机关。有关机关未采纳检察机关的建议的,必须说明理由和根据。

　　(二)羁押必要性审查具有准司法审查特点

　　在发达国家,犯罪嫌疑人、被告人是否被采取羁押措施,是由中立法官,通过听证程序作出综合判断。因此,羁押必要性审查实际是司法审查。但在我国,“将羁押必要性审查权交给法院,未必就会降低羁押率。新刑诉废除了1996年刑事诉讼法规定的检察机关审查逮捕时,以书面审查为主的做法,增加规定了讯问犯罪嫌疑人的规定;同时,对询问证人等诉讼参与人、听取辩护律师意见作出规定。这实际上增强了审查逮捕的诉讼化特点。可以说,我国审查逮捕虽然不能说就是标准的司法审查,但至少是准司法审查。羁押是逮捕必然的结果,“检察人员进行羁押必要性审查时,虽然行使的是法律监督职能,但检察官需要将自己当做法官,因为羁押必要性审查需要坚持客观性和中立性,检察官不能站在追诉方的立场去审查。”可见,羁押必要性审查和审查逮捕一样具有准司法审查特点。

　　三、羁押必要性审查的制度构建

　　尽管新刑诉法第九十三条对羁押必要性审查制度作出明确规定,但是“法律的规定相对比较原则,没有对诸如以何种形式进行审查、审查间隔多长时间等具体问题作出细致的规定,尚需由人民检察院和有关司法机关在实践中按照刑事诉讼法的规定,进一步总结经验,不断完善。” 最高检《规则》虽对细化了逮捕后羁押必要性审查的具体操作过程和操作要求,但仍然存在一些不足,需要在实践中不断的探索和完善。

　　(一)羁押必要性审查的职责分工

　　最高检《规则》根据不同诉讼阶段的监督职能,划分了在羁押必要性审查工作中不同检察业务部门的职责,形成“双线并重、分段负责”的审查模式,即侦查监督部门负责侦查阶段、公诉部门负责审判阶段的羁押必要性审查,监所检察部门在监所部门在检察工作中,可以在侦查,审查起诉和审判阶段全程开展羁押必要性审查工作。笔者认为,这种“双线并重、分段负责”的审查模式虽有其一定的优点,但却无法充分保障审查时做到公正。由于羁押必要性审查具有诉讼监督的性质和准司法审查的特点,这就决定了开展羁押必要性审查主体必须具有中立性。羁押必要性审查是否公正,关键在于审查主体是否中立,只有审查主体保持中立且与被审查对象无厉害冲突才能保证审查的公正性。实践中,侦监和公诉部门都或多或少与被羁押对象存在利害冲突,如侦监部门负责批捕,如出现错捕现象将面临错案追究并影响个人及部门的相关考核,若在审查中发现错捕现象,侦监部门难免有所忌惮。同样公诉部门其职责在于控诉,为保证诉讼的顺利进行和控诉的成功,其自然倾向于羁押。纵观检察机关内设机构中,只有监所部门一般与案件无利害关系,且对被羁押对象在羁押期间的表现最为了解。因此,笔者认为,羁押必要性审查应当采用“监所部门为主,侦监、公诉部门为辅”的审查模式。即在一般情况下由监所部门审查,但涉及到证据发生变化及犯罪嫌疑人、被告人免于刑事处罚或者判决无罪时,监所部门可以邀请侦监或者公诉部门一同参与审查,并充分听取这些部门的相关意见。“监所部门为主,侦监、公诉部门为辅”的审查模式即符合羁押必要性审查的法律定位,保障审查结果的公正性,也可以弥补监所部门不直接接触案件,对案情难免不熟的缺点。

　　(二)羁押必要性审查的启动模式

　　羁押必要性审查既要保证犯罪嫌疑人、被告人为保障其人身自由不被随意剥脱的申诉权,又要体现人民检察院保证人权的法律监督职责。故最高检《规则》第616条和第618条规定了人民检察院开展羁押必要性审查应当采取主动审查和接受申请被动审查两种模式。

　　接受申请被动审查是指犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人认为无羁押必要的,可以向人民检察院申请进行羁押必要性审查。申请人向人民检察院提出羁押必要性审查,应当统一人民检察院案件管理中心受理,由案件管理中心根据案件目前的诉讼环节和不需要继续羁押的理由种类进行分案。对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提出申请的,监所检察部门应当转交负责该案的人民检察院案件管理中心受理。案管中心在受理时发现申请人以同一理由反复申请的,又未提供新的证据材料的,一般应不予受理。

　　主动审查是指人民检察院在检察工作中,依职权主动启动对已逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性进行审查。笔者认为,凡是以下情形的案件,人民检察院应当主动启动羁押必要性审查:(1)犯罪嫌疑人、被告人为未满十八周岁的未成年人或者在校学生,或者年满七十五周岁的老年人;(2)具有刑事和解条件的案件;(3)逮捕时犯有疾病、怀孕或者正在不入婴儿的妇女的案件;(4)可能判处缓刑的案件;(5)认定构成犯罪的证据不充分或存在矛盾的案件;(6)新的法律、法规出台,或者出现新的情况,是羁押必要性可能不存在的案件。以上几类案件要么是特殊的犯罪主体,要么可能对犯罪嫌疑人不起诉或者判处缓刑,甚至有可能不构成犯罪。为了确实保障犯罪嫌疑人、被告人的权益,检察院应当对这些案件及时、主动地审查。对其及其他案件,检察院可以根据办案实际情况有选择地进行审查。关于启动主动审查是否需要设置固定的时间间隔的问题?笔者认为,在一些特殊情况下,羁押期限被无限延长,如司法实践中存在借用精神病鉴定程序变相延长犯罪嫌疑人羁押期限的情况。 为防止类似情况的产生,在不具备期限延长、重新计算羁押期限的前提下,建议将主动审查启动时间间隔设定为2个月,与侦查期限、审判期限相一致。

　　(三)羁押必要性审查的方式

　　我国审查逮捕程序一直存在着书面化、审批化、信息来源单一化的行政式的审批程序,其后果必然是程序神秘化、控辩失衡化、责任分散化。

　　要发挥羁押必要性审查机制应有的价值,必须有其公正合理的程序。笔者认为,我国羁押必要性审查的方式可以采用单方审查和听证会审查相结合的方式,并且以单方审查为原则,以听证会审查为例外。

　　单方审查方式,强调审查主体的单方性,即只有检察机关一方所进行的审查,这与以往的书面审查方式不同,书面审查强调审查的对象为书面材料,而单方面审查强调审查主体的单方性,对审查的对象和方式并没有特殊的限定。检察机关可以采用高检《规定》第620条规定的几种方式进行审查。如对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性评估;调查核实犯罪嫌疑人、被告人的身体健康状况等。

　　听证会审查方式,是指检察机关以召集并主持听证会的形式,就羁押必要性进行审查的一种方式,这种审查方式强调参与主体的多方性。参加听证会的主体根据不同的诉讼阶段可以包括侦查机关、审判机关、人民监督员、被追诉人及其权利人,以及社会其他人员。在羁押必要性评查过程中,检察机关要充分听取与会各方的意见,并在综合评估犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性、社会危害性、认罪态度等因素后,最终作出是否继续羁押的建议。检察人员要制作听证会记录,参会人员要在会议记录上签字。听证会虽可以充分尊重诉讼参与各方,便于检察建议的落实,但由于这种审查方式过于繁琐,效率不高,不应常用。承办人认为,听证会审查可以适用于具有重大社会影响案件、未成年人犯罪案件,刑事和解案件等等。

　　(四)羁押必要性审查的救济

为了提高检察机关羁押必要性审查的执法公信力,检察机关应建立健全相关的告知和配套救济机制。首先,建立羁押必要性审查的告知制度。最高检《规则》第618条规定,犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请检察院进行羁押必要性审查。但对于新颁布的法律法规,人民群众不能做到条条详知。在没有辩护律师的情况下,犯罪嫌疑人、被告人本人及法定代理人、近亲属常常对向谁提请申请、申请程序、提起时间等问题无所适从。有的可能还不知道何谓羁押必要性审查。为有效解决该问题,承办人认为,检察机关应在犯罪嫌疑人、被告人被羁押后及时向其发放《捕后羁押必要性审查提醒书》,依法告知提起程序、时间及其他所享有的权利义务,避免因不知法而放弃权利的情形发生。检察机关在羁押必要性审查后,无论是否做出变更强制措施的建议,都应当说明理由并记录在卷。有申请人或被害人的,应当同时将告知申请人或被害人以充分保障其知情权。其次,建立羁押必要性审查的救济机制。申请人或被害人对检察机关所作出的羁押必要性审查处理决定不服的,可以向作出决定的检察机关申请复议,或者向直接向上一级检察机关申请复核。对于因接受贿赂、徇私枉法、打击报复,而对犯罪嫌疑人、被告人故意拒绝作出变更强制措施建议的检察机关,被追诉人及其权利人可以向上级检察机关提出控告,上级检察机关应当及时处理,并将处理情况告控告人。

　  四、羁押必要性审查制度运行所面临的问题

　　(一)执法办案人员面临转变传统执法的惯性思维

　　由于1997年刑诉法中未明确规定羁押必要性审查制度,导致司法实践中部分检察机关办案人员中存在就案办案,忽视对在押人员人身权利的保护,构罪即捕、一捕到底成为一些办案人员的主导思想。羁押必要性审查制度的执行中,部分办案人可能认为批捕环节已经进行了一次必要性审查,逮捕之后羁押阶段再进行一次审查,存在工作的重复性,这种制度执行的消极情绪,可能导致少数办案人员为了方便办案,对犯罪嫌疑人羁押的必要性不大,或者犯罪情节较轻的犯罪嫌疑人仍会予以羁押。

　　(二)羁押必要性审查面临如何融入目前执法办案工作机制

　　在当前的执法办案工作机制下,检察院侦查监督部门在对提请批准逮捕的案件进行审查并作出逮捕决定后,即将案卷移送给侦查机关继续侦查。在捕后继续侦查过程中,公安机关很少会主动将案件的后续进展情况与侦查监督部门进行沟通,而侦监部门也鲜有主动对批捕案件进行捕后跟踪。新刑诉法增加的捕后羁押必要性审查,虽然进一步扩展了侦查监督的工作范围,但具体执行程序、职责分配等问题尚没有明确规定。新制度无法很好融入现有办案机制问题,必将制约羁押必要性审查工作的开展。

　　(三)羁押必要性审查权的监督是今后工作面临的难题

　　新刑诉法通过对监视居住、取保候审规定的修改,使羁押必要性审查与非羁押强制措施相结合,一定程度上解决了犯罪嫌疑人释放后的管理问题,但是羁押必要性审查毕竟还是建立在对书面证据材料的审查基础上,通过外在客观证据材料对行为人羁押必要性进行审查,其并不能保证犯罪嫌疑人对刑事诉讼程序的配合,因此,如果羁押必要性审查权遭到滥用,必将导致严重后果。羁押必要性审查制度赋予办案人员的审查权,在合理运用的情况下可以起到保障犯罪嫌疑人权利的作用,但是此权利的滥用,将导致大量人身危险性高的犯罪嫌疑人回归社会,给社会治安增添不稳定因素。因此,如何监督办案人员的羁押必要性审查权,是确保该制度发挥其应有功效的保障。

五、推进羁押必要性审查工作的建议

新刑诉法关于检察机关享有捕后羁押必要性审查权的规定,标志着我国犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性审查制度的确立。然而,这毕竟是我国羁押必要性审查工作迈出的第一步,不足的地方仍需我们尽一步完善。

　　(一)加强新刑诉法知识培训,转变执法理念,增进办案人员对羁押必要性审查工作重要性的认识

　　羁押必要性审查工作的推进,需要执法办案人员努力学习新刑事法律政策,理解新刑诉法精神,牢固树立“尊重和保障人权”的执法理念,认真履行刑事诉讼法的规定及相关司法解释,并在今后的羁押必要性审查工作中不断强化证据意识,提高对案件新证据、新情况的审查判断能力,准确认定犯罪嫌疑人、被告人罪与非罪和是否具有羁押必要性的情形,坚持打击犯罪与保护人权相结合,着力维护社会稳定,服务社会发展大局。

　　(二)将羁押必要性审查与其他工作机制相结合,最大限度发挥审查制度的功效

　　捕后羁押必要性审查作为一项新的规定,在具体工作实践中,应注意将其与检察机关现有的刑事和解、保护未成年人合法权益、限时办案等工作机制相结合,不断改进办案方式方法,将犯罪嫌疑人、被告人与被害人的双重权益维护作为检验羁押必要性审查工作的标准。羁押必要性审查工作中,应将当事人之间刑事和解工作、未成年人权益保护工作等作为羁押必要性的考量因素,通过整合司法资源,使羁押必要性审查发挥最大的法律效果和社会效果。

　　(三)开展羁押必要性审查工作的内部监督,防止审查权的滥用

　　“绝对的权力,产生绝对的腐败”,羁押必要性性审查权的行使也是如此。对于羁押必要性审查权的监督问题,新刑诉法中并未给予规定,但根据笔者将羁押必要性审查权分由侦查监督部门和公诉部门共同行使的意见,羁押必要性审查权的监督也应当通过上述两部门的相互制约达成。一方面,侦查监督部门在案件继续侦查中对犯罪嫌疑人的羁押必要性审查结果应当接受公诉部门在案件审查起诉阶段的再审查;另一方面,公诉部门在案件审查起诉阶段对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性审查结果也应通知侦查监督部门,接受侦查监督部门的审核,对于两部门的分歧应当报请检察长或检委会讨论决定。通过侦查监督部门和公诉部门的之间的相互监督,力求达到防止羁押必要性审查权滥用的目的。

　　(四)改进司法机关现有的考评机制,降低羁押必要性审查工作的阻力

　　目前基层公安机关将逮捕人头数作为一项重要的业绩考核指标,通过羁押必要性审查使他们主动变更强制措施有一定阻力。同样,基层审查批准逮捕工作在近年的考核中,一直把批准后释放或变更强制措施的案件作为“错案”或“质量不高案件”来对待,这种考评机制和思维模式对开展羁押必要性审查工作形成了不可低估的负面影响。为此,我们应当重建司法机关的考核体系,将羁押必要性审查工作作为检司法机关尤其是察机关的一项重要考核指标。在业绩考核中,上级检察机关应当对下级检察机关通过羁押必要性审查发现并提出变更强制措施的行为给予加分或肯定,相反,对应当变更而不提出变更意见,应予以扣分或批评,以此促进羁押必要性审查工作的有序开展。