检察院组织法修改与检察管理体制改革

《宪法》第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，党的十八大报告和十八届三中全会特别重申了这一宪法原则，明确了确保依法独立公正行使检察权是深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要组成部分。具体来说，就是要改革司法管理体制，推动省以下地方检察院人财物统一管理，建立符合检察职业特点的检察管理制度。
    1979年制定的人民检察院组织法,对人民检察院的组织体制、职能权限、履职程序、机构设置、人员任免等作出规定。随着我国法治建设进程的不断加快,司法体制改革的深入推进,现行人民检察院组织法在许多方面已不能适应我国法治建设和检察工作发展的需要。那么如何将检察院组织法的修改和检察管理体制改革相统一，使得检察院组织法能成为检察管理体制改革的依托，是一个亟待解决的问题。

     一、当前我国检察管理机制的基本情况和存在的问题

　　长期以来，一方面我国检察队伍的管理尤其是检察官的管理，完全套用国家行政机关工作人员的管理模式，严重制约了检察队伍的专业化进程和整体素质的提高,另一方面检察院内设机构设置不合理也掣肘检察职能的充分发挥。

(一)我国检察人员管理中长期沿用的行政管理模式不利于检察队伍的专业化建设。人民检察院组织法规定了检察员、助理检察员和书记员等法律职务，检察官法规定了检察官等级、任职条件、权利义务、任免、考核、奖惩和任职保障。但是，长期以来，这些职务、等级与检察人员的权责利并没有完全挂钩。现行的检察人员管理制度不仅混淆了专业检察人员与一般公务员的区别，而且用管理公务员的办法来管理检察官。每个检察人员都有一个行政职级，工资、福利、等级都取决于这个行政职级，甚至检察人员法律职务的任用也必须以其达到一定的行政职级为前提。这种单一模式的管理体制，行政色彩浓厚，不符合检察官的养成规律，容易助长官本位思想，不利于检察队伍的专业化建设，已不能适应检察机关履行法律监督职能的需要。

（二）普遍存在人员混岗现象，大量有着检察官职称的人员从事非检察官工作。高检院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，提出完善检察机关组织体系，改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化的检察队伍。但从实践中来看，大量检察官从事综合部门工作，如政治处、办公室、技术装备、监察室、信息化等部门。他们和现行的检察官制度基本享有同等待遇，这种现象得以延续，使得大量新进人员对于通过司法考试，然后去当检察官的态度消极，认为考上了也就是那么一回事，没有从根本解决自己所面临问题。应该说，在检察院工作的人员不想成为检察官，这是一个很可怕的现象，反应了一种不思进取的精神在蔓延。造成这种原因的，就是在现实工作中，没有能形成检察官这种职业的神圣感和认同感。

　　（三）检察院实际工作中受到地方牵制太多，检察官办案受干扰现象严重。检察院的人、财、物都掌控在地方政府手中，检察院办理案件要受到地方党委、政府一再干扰，很多案件被“协调”，这完全违背了“检察院独立行使检察权”这一原则。检察院的人员还可以经常被抽调参加招商引资、拆迁等政府性工作，这完全违背了检察院工作主旨。检察官在办案过程中经常受到上级、上级领导的干扰，虽然出台主诉检察官制度，该制度明确规定检察官独立处理诉讼事务，但实际情况却是检察官按照上级领导的意图和命令去办案。一些主诉检察官怕得罪领导，事事请示汇报，全由领导做主，丧失了独立办案的工作理念。在检察委员会工作中，虽然明文规定，检察委员会委员独立发表意见，但实践中往往是检察长的意见左右了检察委员会委员的意见，某种程度上来说，检察委员会决定就是检察长决定。

（四）检察院在服务中心工作方面力度尚缺。检察院主要工作就是办案，办案特别是查办职务犯罪就是最大程度的净化社会风气，优化经济发展环境，为经济发展和社会进步扫清障碍。但目前，检察院往往被一些非检察事务所影响，分散了精力，使办案工作受到很大影响，势必使检察院工作头重脚轻，顾头顾不了尾。

（五）检察机关职务犯罪侦查机构设置存在一些不足。检察机关侦查权分散在反贪、反渎和监所等部门，侦查力量的参差不齐造成了线索侦查资源的浪费，且检察人员办案力量有限，有的部门甚至无暇开展侦查工作。初查和侦查的多头设置，一定程度上降低了案件查办的质量和效率。

 二、解决问题的途径和建议

  中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定推进中国法治建设中提到：改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。这些规定为解决检察管理体制问题提供了很好的政策性依据，检察院组织法关于检察管理体制规定主要在第三章即人民检察院的机构设置和人员任免中体现，检察院组织法关于检察院的机构设置人员任免的规定是基于当时的检察管理需要，经过30多年改革开放，已经不能完全适应现实检察管理要求，所以确保检察管理体制改革富有成效不仅要依据《决定》要求根据检察管理现实细化检察管理改革的各个方面，还应该将改革的政策性规定进一步上升为法律，确保改革有法可依。

 （一） 实行检察人员分类管理，设立单独的检察官职务与工资序列。将检察机关的职位划分为检察官、检察官助理和检察行政人员三类职位。检察官是指各级人民检察院中依法行使国家检察权的职位；检察官助理是指在检察活动中协助检察官履行检察职责，从事辅助性、事务性、技术性工作的职位，包括现在的助理检察员、书记员、司法警察和检察技术人员；检察行政人员是指从事政工、综合、行政事务管理的职位。对不同类别的检察人员应制定不同的录用、任免、考核、晋级、奖惩等标准。

    （二）要突出检察官在检察机关和检察工作中的重要地位。实行检察官单独的职务序列和工资序列，是建立健全竞争激励机制，增强检察官职业荣誉感和进取心，提高检察官素质的有效途径。在此基础上，根据检察官管理的实际需要，合理设定单独的检察官职务序列和工资序列，以检察官职务和等级作为确定检察官职责、晋升、待遇的基本依据；检察官工资从优，并实行检察官等级津贴制度，其他检察人员可享受检察津贴。

    （三）突出重点抓办案，进一步加大服务经济发展中心工作力度。办案特别是查办职务犯罪工作中，充分发挥侦查一体化的办案优势，通过上下级院协同指挥体系，整合侦查资源配置，形成了纵向指挥有力、横向协作密切、运转高效有序的侦查运行机制，充分发挥整体效能。

   （四）建立独立的检察经费保障制度。经费保障的独立可以进一步促进检察权的独立行使。要改革现有的检察经费保障体制，目前可以考虑推行省级以下检察经费保障体制，检察经费由省级财政全额承担，根据省内检察院的实际情况，由省级检察院统一下拨，实行检察经费垂直领导。由于各地经济发展状况不一，经济条件好的省份，可以根据两办《关于加强政法经费保障工作意见》的规定进行省以下统筹，使检察机关逐步减少对地方的依附；经济条件欠发达的省份，可以通过中央转移支付和省级财政统筹的省级以下经费保障制度进行分配。实行省以下检察经费保障制度，有利于检察机关独立行使检察权，充分利用司法资源，理顺检察机关与地方政府的关系。
　　（五）整合省级以下侦查权资源。省一级检察机关内部先行实行“大侦查”模式，合并反贪、反渎部门成立职务犯罪侦查局，集中分散在其他部门的侦查权，凡涉及职务犯罪案件线索的直接由举报中心统一转由侦查局统一受理、审查、评估、分流，增强掌握信息的全面性、调度区域侦查资源的灵活性。完善侦查指挥中心建设。以市级侦查指挥中心为侦查一体化的机构平台，依照指挥、指导、信息管理等不同职能配备侦查专职人员，对辖区内的职务犯罪案件侦查工作实行统一组织、指挥、协调和监督，赋予侦查指挥中心市级内异地管辖的权限，通过交办、督办、参办、提办等办案方式合理配备侦查力量。