浅析检察机关依法独立公正行使检察权的制度保障

检察权是指依据宪法、人民检察院组织法和各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定，检察机关在法律上及实际活动中所享有的权力。作为一项宪法原则，人民检察院依法独立行使检察权具有十分重要的意义。然而，缘于我国文化传统、政治体制及其他因素的影响，独立行使检察权的制度保障体系还存在着诸多障碍，在实践中难以实现检察权真正的依法独立公正行使。本文在总结多年基层检察工作实际经验基础上，拟就当前检察权依法独立行使制度缺陷及保障体系构建作以浅析。

    一、依法独立公正行使检察权的必要性及其重要意义

确保检察权的独立行使，是实现司法公正的前提条件和现实基础，是健全和完善司法体制的必然要求，是推进司法改革所要进行的重要工作，是依法治国、建设社会主义法治国家、实现“中国梦”的重要基础和保障。

(一)依法独立行使检察权，是由检察权自身特性决定的

 《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是

国家的法律监督机关。”这一规定明确了检察机关的法律地位，同时也意味着检察机关所依法行使的检察权具有法律监督的性质。检察权所具有的法律监督性质，不仅使检察权区别于其他任何一种国家权力，而且决定了检察权的行使必须具有独立性。这是因为：

    独立性是有效监督的先决条件。监督主体要对监督对象进行有效的监督，他就必须独立于监督对象。如果彼此处在一个荣辱与共、利益相关的共同体内，那么，一方面，监督主体与监督对象的共同上级就有可能为了共同的利益而干预监督主体对监督对象的监督，而监督主体又必须服从这种干预；另一方面，共同体所具有的亲和力也会支配监督主体的决定，使其对监督对象网开一面。因此，监督主体如果不具有独立性，就不可能对监督对象进行有效的监督。

    独立性是法律监督依法进行的基本保障。法律监督的目的是为了维护国家法制的统一正确实施，因此法律监督的活动即检察权的行使，必须严格依法进行。如果维护法律实施的活动本身都不能严格依照法律的规定进行，就没有理由要求其他主体遵守法律，也无法保证行使检察权的活动能够有效地维护法律的实施。而严格依法行使检察权就意味着检察权的行使只能服从法律而不屈从来自外界的任何压力和干预。

    独立性是维护公平正义的根本要求。检察权作为国家的法律监督权，要对违反法律的行为进行追究。而一种行为是否违反法律，或者监督对象是否具有违反法律的情形，只有根据对证据的分析和对事实情况的判断才能认定，据此作出的决定才可能具有客观性和公正性。但是，如果作出这种判断的主体本身不具有独立性，他在作出判断的时候要看别人的脸色、听别人的声音甚至要揣测别人的好恶，那就不可能完全根据事实来作出判断和决定。因此，独立性是检察权作为法律监督权其自身的本质属性，是保证检察权依法公正行使的必然要求。

    (二)依法独立行使检察权，是由中国国情决定的

    依法治国的要求与人治传统之间的冲突决定了检察权的行使必须具有独立性。我国几千年来一直是一个权力本位的国家，人治传统深深地扎根于权力运作的过程和国民意识之中。一方面，人们把权力看作是法律的本源，把法律视为当权者手中的工具。与法律相比，人们更崇尚个人手中的权力及其影响力。特别是有权的人，总希望法律服从自己手中的权力，而不愿意让自己手中的权力受到法律的约束，以致试图用权力干涉法律实施的现象时常发生。另一方面，人们对权力的期望值远远高于对法律的期望值。检察权要对违反法律的行为，特别是对运用国家权力违反法律的行为进行监督，就必须独立于其他国家权力，不受其他国家机关中掌握权力的任何个人或组织的干涉。只有这样，检察权的行使才有可能在一个缺乏法治传统而人治观念和势力还比较强的国度里不辱使命。

    法制统一与地方利益之间的矛盾决定了检察权必须独立于地方权力。中国是一个单一制国家，全国人民代表大会制定的法律在全国范围内具有一体遵行的效力。正是为了保证法律在全国范围内的统一正确的实施，国家才把检察权从统一的国家权力中独立出来，作为一种专门的国家权力由检察机关统一行使。但是从另一方面看，由于国家实行地方财政与中央财政 “分灶吃饭”的政策，特别是在市场经济条件下，地方上的利益与国家的整体利益，既有一致性的一面，又有相对独立性的一面。地方利益的独立性决定了它与国家法律的统一要求之间必然会出现矛盾和冲突。而当这种矛盾和冲突出现的时候，难免会发生为了地方利益而干涉法律实施的现象，包括干涉对涉及地方利益的违法行为的法律监督。如果检察权不能独立于地方权力，它在对违反法律的行为进行法律监督的时候就无力抗拒地方权力的干涉，就无法保证检察权行使的合法性和公正性，就无法完成法律监督的使命。因此，检察权独立于地方权力是保证检察权不受干涉的起码要求。

    二、当前影响检察权独立行使的制度性障碍

    人事不独立。按照《宪法》第101、102条的规定，地方各级人民代表大会不仅有权选举和罢免本级人民检察院检察长，而且有权监督本级人民检察院的工作。《人民检察院组织法》和《检察官法》也规定：地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选择和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。与这种选举、罢免和任免权相适应，本级党委对于本级检察机关的人事安排具有提名权。这种提名权不仅包括提出选举、罢免和任免的检察人员名单的权力，而且包括对检察人员调动工作的权力，同级党委和人大对检察机关人员命运的实际控制权。这种隶属关系，使检察机关在行使检察权的时候，不得不服从地方领导的决定和意见。

    经费不独立。目前我国各级检察机关的经费主要依靠地方财政供给，检察人员的工资由地方财政发放。检察机关的办公用房、办公用品，甚至于一度电、一滴水都离不开地方财政。这种财政供给制度使地方各级检察机关不得不千访百计的处理好与地方党委、行政部门的关系，以争得地方财政的“大力支持”，以维持机关的正常运转，以维持检察工作人员的生计，这无疑削弱了检察权的独立性。

  身份不独立。检察人员是构成检察院的主体，因而也是行使检察权的主体。检察人员的身份独立是独立行使检察权的基本前提。但是从我国目前检察机关的人事管理制度上看，无论是普通的检察人员还是检察机关的领导干部，其主体身份都不具有独立性。从能否进入检察院到能否晋升晋级，甚至到能否继续从事检察工作，都取决于地方党委的组织人事部门，这势必会影响检察官独立行使检察权。

  三、构建检察权独立公正行使制度保障体系建议

  健全诉讼监督法律制度。在实践中，由于法律规定不完善，检察机关在行使诉讼监督权时遇到诸多问题，如立案监督权缺乏法律强制力，侦查监督纠错权缺乏刚性规定，刑事审判监督权缺乏权威性等等。针对上述问题，笔者认为，应当通过立法完善有关诉讼监督程序，同时赋予检察机关必要的监督手段。如侦查监督中，应明确规定对检察机关批准逮捕的案件，公安机关认为有正当理由决定撤销案件时，应向原批捕的检察机关提交撤案报告，经批准后才能撤案；审判监督中，应明确规定检察机关对已生效的判决、裁定提出抗诉的案件，法院应在法定期限内开庭审理；民事、行政审判监督中，应明确民事行政抗诉案件的阅卷权、调查取证权和出庭支持抗诉权。

 改进检察机关领导制度。在检察业务上，实现上级检察机关对下级检察机关的有效领导。一方面，要通过立法明确上级检察机关对下级检察机关发布的指示、决定、命令，下级检察机关必须执行；另一方面，要建立一系列的具体制度，如上级检察机关发现下级检察机关的决定确有错误时，有权指令其纠正；下级机关遇到法律规定不明确、案件疑难、办案阻力大等情况，应依程序向上一级机关请示报告等等。

  在人事管理上，要实现检察系统垂直管理。即赋予检察机关应有的人事决定权，最高检党组成员由党中央选配和管理，省级检察机关党组成员由最高检党组主管，地(市)级检察机关和基层检察机关党组成员由省级检察机关党组主管。其它检察官及检察委员会委员由检察长提名，同级人大任命。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。同时，上级检察机关要加强对下级检察机关检察人员的考察管理和培训，保障专业化、职业化检察队伍的建设和发展。

 改革检察经费供给制度。检察经费大致可以分为三项：装备费用(包括基本建设费用)、工资福利和办案费用。我们目前的经费管理缺乏统一的法定化的标准，检察经费同本地经济发展水平有很大的关联性，这种状况难免造成待遇差别现象。建议通过立法赋予检察机关统一的财政控制权和物质调配权，办案经费分别由中央财政和省财政负担，由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会财经委员会审查批准。批准后的财政预算，由中央财政和地方财政按比例划拨，由最高人民检察院和省级人民检察院直接下拨和监督使用。

 完善检察官管理制度。实行检察人员分类管理制度。根据国外检察官分类管理的经验和我国检察职能的特点，笔者认为，把检察人员分为三类进行管理较为合理：即检察官，包括主诉检察官和主办检察官，对这类人员按照检察官法进行管理；检察事务官，包括主诉检察官和主办检察官的助手、技术人员、行政管理人员，对这类人员按照国家有关公务员管理的规定进行管理；司法警察，按照警察法进行管理。每个序列的人员不得轻易调换，以便保持办案队伍的基本稳定，为建设高水平的业务骨干队伍奠定基础。建立竞争淘汰机制。逐步建立起人才激励和优胜劣汰竞争机制，及时从通过司法考试人员中选拔优秀人才，改善检察机关人员的素质结构。建立检察官惩戒制度。加强对检察官违法失职行为的惩戒，以制度的形式明确规定对违反职务方面的义务或玩忽职务致使案件处理不公或造成其它损失的，严格追究责任，不断提高检察机关执法公信力。