浅析涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件的法律适用问题

【摘要】本文将结合检察工作实际，重点从司法实践中认定涉农惠民领域贪污贿赂犯罪存在的分歧、对《中华人民共和国刑法》第九十三条的适用、如何理解全国人大常委会关于《刑法》第九十三条第二款的解释等问题作出论述。

【关键词】涉农惠民贪污贿赂犯罪案件   法律适用

近年来，我市检察机关严肃查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪。2010年以来，全市共立案侦查涉农贪污贿赂犯罪案件73件163人，分别占立案数的78%、立案人数的83%，其中有90%以上是基层组织工作人员。 但在实践中，在查处农村基层组织人员贪污贿赂犯罪具体适用法律时，由于实务界认识不尽一致，导致在处理上存在较大的差异，增加了查处的难度。究其原因，在于我国现有法律对农村基层组织成员主体范围、其所履行的管理职责的定性上规定不明确。为此，本文结合实践，拟对农村基层组织工作人员涉农惠民贪污贿赂犯罪的相关法律适用问题提出一些粗浅的认识。

一、农村基层组织人员涉农惠民贪污贿赂犯罪存在的争议

(一)何谓公务与集体事务的争议

　　农村基层组织人员具有法律意义上的双重身份。在履行职责时公务与事务集于一身，相互交错，他们依照其职权履行的各种活动哪些属于从事公务，哪些属于村集体事务，有时界限并不十分清楚，争议颇大。而造成这种争议的主要原因，还是在于立法的不明确。

虽然第九届全国人大常委会第十五次会议通过的关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释明确规定了应视为“公务”的七种情况，而立法的有限性，决定了仅列举这七种情况，是绝对无法完全涵盖农村工作内容和理清这些工作性质的，因此才有了最后一条的“保底条款”。也正是由于最后一条的保底条款，使本来已经清楚的问题，又陷入模糊的境地。

(二)定性和管辖权的争议

    农村基层组织成员利用职务之便非法侵占、挪用财物的犯罪行为，在不同情况下，会出现定性不同的情况。在司法实践中，由于对村基层组织成员主体范围认识的不同，经常出现检察机关认定为贪污罪、挪用公款罪移送起诉，法院则以职务侵占罪、挪用资金罪作出判决，或者以职务侵占罪、挪用资金罪起诉，被改判为贪污罪、挪用公款罪，或者同类行为在甲地被判贪污罪、挪用公款罪，在乙地却被判职务侵占罪、挪用资金罪的情况。

此外，农村基层组织成员职务犯罪行为定性的争议，还直接涉及到案件管辖权的问题。由于职务侵占罪、挪用资金罪和贪污罪、挪用公款罪分属公安机关和人民检察院管辖。因此，这类案件在侦办过程中，极易引起公检两家互相推诿。

(三)罪与非罪的争议

　　农村基层组织成员贪污贿赂犯罪行为在法律适用上的争议还存在罪与非罪之争。如农村基层组织成员实施受贿行为时，检察机关认为农村基层组织成员这一主体应认定为“国家工作人员”，构成受贿罪，依法向法院提起公诉。但法院认为主体不适合，依照法律，又没有一条法律条文可以明确适用农村基层组织成员的受贿行为，只能判无罪。（在2007年《最高人民法院、最高人民检察院关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(三)》 的规定之前，没有“非国家工作人员受贿罪”的罪名）

    此外，在查办农村基层组织成员贪污贿赂犯罪过程中，往往出现无法取证的困难。如农村基层组织的帐户大多只有一个，村里的所有收入全部归入同一帐户里，当农村基层组织成员涉嫌经济犯罪时，对其犯罪事实供认不讳，但对其所非法支配的款项却说不清是属于公务款，还是事务款，办案人员也无法分清哪部份是国有资金，哪部份是集体资金，导致难以认定其犯罪行为的性质。

    二、农村基层组织工作人员贪污贿赂犯罪的主体认定

关于农村基层组织国家工作人员的本质特征，刑法第九十三条对国家工作人员的相关规定中从四个方面对国家工作人员进行了分类概括，其中均将“从事公务”作为其本质特征。此外，最高人民检察院《关于贯彻执行<全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释)的通知》中也提到，各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十四条和第三百八十五条、第三百八十六条的构成要件，对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。由此我们可以判定村民委员会等村基层组织人员职务犯罪的主体判定标准应为是否“从事公务”，即协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理活动。

    三、准确界定基层组织涉农贪污贿赂犯罪的主体范围

    （一）对村民小组长的认定

对于村民小组长在协助人民政府从事行政管理工作时，利用职务之便实施了侵吞公共财物的行为，是否属于《刑法》第九十三条中规定的“其他依照法律从事公务的人员”，审判机关往往持否定看法，其依据是最高人民法院 1999年6月18日作出的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的问题的批复》，“对村民小组长利用职务上的便利，将村民小组的集体财产非法占为己有，数额较大的，应当依照《刑法》第271条第1款的规定，以职务侵占罪定罪处罚”。笔者认为，依照刑法九十三条第二款的立法解释，村民小组长可以认定为基层组织的工作人员。首先，按照《批复》的逻辑关系，利用职务上的便利占有集体财产与在协助政府从事管理过程中的贪占行为具有不同的性质，其行为后果也不尽相同。其次，按照法律适用规则，新法优于旧法，立法解释优于司法解释。再次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》之规定，村民小组是村民委员会下设的村民组织，它是农村基层群众性自治组织对农村事务的一个管理层次。因此，村民小组长只有在利用职务之便侵占集体财产，数额较大的行为，才以职务侵占罪定罪处罚，而在协助政府从事公务时，利用职务上的便利非法占有公共财物的，应当按照贪污罪处罚。

（二）对村党支部人员的认定问题

    笔者认为，党支部人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员，因为：

一是从农村基层组织的状况看，由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村支部、村委会等组织承担，有时任职可能交叉，甚至分工界限不明确，二是村党支部在村事务中不论党务、公务均起绝对领导作用，村支书是村里的主要负责人，对实施领导的党支部人员不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是不通的。三是根据村委会组织法第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。这里的“基层组织”和立法解释中的“基层组织”应属于同一个法律概念。

    四、准确界定村公务的范围

村公务主要是依法协助人民政府从事公务和村内自治事务。村民自治范围内的事务，是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项。依法协助人民政府从事公务的情形，全国人大立法解释将其限制在七项范围之内，其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作，惟有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污贿赂职务犯罪。除了这七项，贪污贿赂犯罪不能成立。

    根据最高人民检察院关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释》的通知第三条规定：“对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能使用解释的规定。”党支部和村民委员会人员在非公务非经营的公益工作或经营活动中，利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的，在符合刑法溯及力的情形下，应认定为职务侵占、挪用资金或非国家工作人员受贿罪。

另外，当《解释》中规定的资金与本村内自有资金混在一起，难以分辨时，如果确定有《解释》中规定的七项资金在内，就应按贪污罪或挪用公款罪定罪处罚。贪污罪与挪用公款罪相对于贪污贿赂侵占罪和挪用资金罪来说，属于特别条款与普通条款的关系，在《解释》中规定的资金与本村内自有资金混在一起时，行为人的一个行为就同时触犯了两个罪名，此时，可按照法条竞合的适用原则来处理，即按特别条款优于普通条款，重法优于轻法的原则以贪污罪或挪用公款罪定罪处罚。

五、关于进一步完善相关立法的建议

　　我国属于农业大国，加大对村基层组织成员涉农惠民贪污贿赂犯罪侦办力度，是一项艰巨的任务。但相关立法的局限性和漏洞，已经给司法实践造成了巨大的障碍，因此，我们建议：

　　1.通过立法解释，明确村基层组织成员的概念和范围，如前所述，我们建议可以定义为：由村民选举产生或者受上级指派，在农村村委会从事管理职责的人员，村党支部中从事管理职责的成员，以农村基层组织成员论。其范围具体包括：由村民选举产生的村民委员会主任、副主任委员、村委会委员、村党支书、副支书、委员、村民小组长等。

2. 通过立法解释，明确农村基层组织成员“从事公务”的定义、范围。我们认为，村基层组织成员从事公务，就是村基层组织成员协助政府从事行政管理工作。界定行为是否为公务标准，有两个要件：第一，必须属于协助人民政府行使的管理工作，而不是村委会的自治事务;第二，该事务必须属于我国行政法律、法规、规章、政策规定的、属政府部门行使的管理行为。

 

附相关法律条文：

    1、《中华人民共和国刑法》第九十三条：本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。

国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

2、2000年4月29日，第九届全国人大常委会第十五次会议通过了关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释，规定村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：　　   

    （一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；　　

（二）社会捐助公益事业款物的管理；　　

（三）国有土地的经营和管理；　　

（四）土地征用补偿费用的管理；　　

（五）代征、代缴税款；　　

（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；　　

（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。　　

村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。