民事执行监督制度研究

民事执行活动是民事审判活动的一个重要环节，在整个民事诉讼中占据着重要的地位，公正的裁判需要通过执行活动来实现当事人的权利。民事诉讼中的执行活动是人民法院根据生效的法律文书，运用国家强制力强制义务人履行义务，确保当事人民事权利的最终实现，它对权利人通过诉讼解决纠纷具有现实意义。执行作为诉讼活动的最后一个环节，是整个民事诉讼中的重中之重。从现行立法和司法实践来看，由于民事执行环节缺乏相应的监督机制，审判机关及其执行人员不履行职权、滥用职权、枉法执行等现象时有发生，不同程度地侵犯了当事人的权益，致使执行活动已成为当前民事司法中的一个难度较大的焦点问题。因此，赋予检察机关对民事执行活动的监督权，加强民事执行检察监督，建立完善一套切实有效的检察监督制度十分必要。笔者认为，根据当前我国国情和实际情况，逐步构建民事执行检察监督势在必行。

一、民事执行活动立法缺陷和违法情形

（一）民事执行活动的立法缺陷

目前，我国的总体立法对法律监督至今没有一部《监督法》，有关规范执行主体方面至今没有一部《执行法官法》，在执行监督上没有完善的执行监督立法，没有完整的执行监督程序规定，在民事诉讼法和《民事诉讼法若干问题的意见》中没有规定执行监督的程序，只是在最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中有一章执行监督的规定，但只是级别监督。把执行监督定位在上级法院监督下级法院的执行上，建立在行政监督的特性上，违背执行监督的司法特性，为执行监督的行政化趋势提供了依据。

由于立法上的缺陷，审判机关与检察机关在检察监督范围问题上存在难以取得一致的认识障碍，导致监督职能作用不能贯穿民事诉讼活动的始终，检察机关不能充分发挥法律监督作用，有效地维护法律公正。最高人民法院于1995年作出的一项司法解释（法复［1995］5号）规定：“根据民事诉讼法的有关规定，人民法院为保证生效判决、裁定及其他司法文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理”。该项司法解释，造成人民检察院无法对民事执行活动进行法律监督的现实。这一司法解释，成为制约民事行政检察监督工作发展的法律障碍。

从宪法和法理上讲，人民检察院是国家的法律监督机关，并未对监督的范围作任何限制性的规定。因此，对以宪法为根据制定的民事诉讼法的总则及其他篇章中的有关规定要正确理解。民事诉讼法总则规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”是民事诉讼法的一项基本原则，应贯穿于民事诉讼活动的始终，因此，笔者认为，人民检察院对民事诉讼活动实行法律监督应当是广义上的监督，即应当包括对人民法院民事审判活动全过程的监督，当然也包括对人民法院民事执行活动的监督，民事执行活动是审判活动继续和延伸。此外，救济制度的欠缺是现行民事执行法律制度存在的最大缺陷，若不建立完善的执行救济制度，“执行难”、“执行乱”的问题就不可能彻底解决。构建完善的民事执行检察监督制度，将成为执行救济制度的重要内容，为其它救济制度的落实提供保障。

我国宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权。最高人民法院认为人民检察院对执行程序中的裁定提出抗诉于法无据是不准确的，不符合立法精神。人民法院依法独立行使审判权，是宪法规定的原则，审判独立和检察独立并行，都置于人民代表大会的监督之下，在这种权力结构下，专司审判权的人民法院无权对专司检察权的人民检察院的职权范围予以限制，其单方作出的“关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理”的限制解释超越其职权，也有悖于宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关的属性，即使立法者确有此考虑，也应当由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会作出解释，而不能由最高人民法院作出如此解释。

（二）民事执行活动中的违法情形

民事执行权作为审判权的一部分，具有国家强制力的特点，该项权力的行使需要监督与制约。由于现行法律对民事执行监督机制的规定是一个空白，带来实践操作上的种种弊端，民事执行过程中司法不公问题表现突出，不少未执结案件背后就隐含着司法不公问题。民事执行活动中常见的违法情形具体表现为：

1.在执行阶段对原生效裁判久执不结。如：由法院确定的和解协议履行期限过长，使原本可采用强制措施及时结案的案件难以执结，损害了当事人的合法权益。

2.在执行阶段对原生效裁判不予执行。如：对应予执行又有执行条件的案件消极放任、不予以执行，直接侵害了申请执行人的合法利益。

3.在执行阶段滥用拘留、罚款等强制措施，以拘代执，任意变更执行主体，胡乱追加第三人，个别法官帮助被执行人通风报信，故意将有偿还能力的被执行人认定为无偿还能力人，为其达到逃避执行目的。

4.原生效裁判文书已通过合法程序予以禁止执行，仍然执行原裁判文书。如：因检察机关抗诉，已被上级法院裁定中止执行的案件仍然强制执行，即没有执行依据，违法强制执行等等。

二、民事执行检察监督的法律依据和法理基础

（一）民事执行检察监督的法律依据

法律赋予了检察机关对民事执行的监督权，民事诉讼法第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。这一规定赋予了检察院对民事执行的监督权。“审判活动”包括起诉、审理、执行等整个诉讼活动的全过程，执行是审判活动最后的关键环节，是审判活动的出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，与民事诉讼法第208条、第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：“执行中，案外人对新执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理”。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”不仅限于审理阶段的裁定，还应当包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。故检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的。

（二）检察机关的民事执行监督法理基础

法律监督理论是民事执行检察监督的重要法理基础之一。人民检察院对人民法院的民事执行活动实施法律监督是我国现行的政治体制决定的。检察权来源于人民代表大会的授权。人民检察院担负着监督国家法律实施的职能，民事执行法律制度是我国程序法律制度的重要构成部分，其实施与适用应当受到人民检察院的监督。对民事执行活动实施监督是我国现行政治体制的基本要求。作为专门监督法律实施的检察机关，对民事诉讼活动实行监督，是宪法赋予的权力，符合“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制原则。检察机关对民事执行活动实施法律监督，是履行法律赋予的监督职责，目的是保障民事行政法律的正确、统一实施。

民事执行权是一种国家公权力，不能失去制约与监督，否则就会造成滥用。我国的政体决定了人民检察院的检察监督权是能够与人民法院的民事执行权相抗衡的重要力量，实行检察监督是实现民事执行程序以权力制约权力的重要途径。只有实现了检察监督权对民事执行权的制约，即公权力对公权力的制约或监督，民事执行权的合法行使才有保障。

我国宪法将人民检察院定位为国家法律监督机关，赋予人民检察院法律监督权，表明人民检察院有权对一切法律活动进行全面的法律监督，人民检察院的检察监督权不能局限在某个方面或某个阶段。民事执行是执行机构行使民事执行权、实现生效民事法律文书内容的职权活动，该活动应包括在检察监督的范围之内，不能被排斥在检察监督的范围之外，成为一种不受监督的特权活动。

三、建立民事执行检察监督制度的必要性和立法构想

（一）民事执行活动检察监督的现实必要性

权力失去监督必然会导致腐败。作为审判权的一部分，执行权不可避免地具有权力的一般特性，它的行使需要监督与制约。在执行过程中有大量作出执行裁定的情形，由于法律没有规定具体的程序，实践中主要由执行员一人负责调查与处理，审查主要以书面方式为主，执行员在没有足够监督制约的情况下作出裁定，致使裁定可能存在较大的随意性和片面性。尽管审判机关内部对执行监督作了一些规定，但从目前的情况来看，执行人员对执行权的滥用、司法专横等现象还比较严重，单纯依靠内部的监督机制难以解决腐败现象。

将民事执行活动纳入检察监督范围有利于加强对执行程序的监督，符合程序正当性的要求。强制执行权兼具司法权和行政权的性质。执行程序中涉及许多确定当事人和利害关系人权利义务的裁判，而任何裁判的过程都不应该脱离司法监督的范围，这是现代司法制度的必然要求。在执行程序中，根据民事诉讼法的规定，人民法院作出的各项裁定都不需要开庭审理，当事人和第三人也不能对裁定提起上诉，虽然案外人有提出异议的权利，但由于没有相应的程序保障，很难做到客观公正。而一旦裁定错误，如果不将其纳入审判监督的范围，当事人和第三人的权利即难以得到保护。故执行程序中监督是必须的。

（二）构建民事执行检察监督制度的设想

当前，我国检察机关民事执行监督的主要障碍是法律依据不明确。因此，笔者认为，可以采取以下方式填补立法缺陷。

1、立法解释。在不修改现行法律的前提下，要解决我国检察机关民事执行监督问题，最好的办法就是由全国人大常委会制定一项立法解释，对我国民事诉讼法第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”进行解释，将“民事审判活动”作扩大解释，即解释为民事审判活动也包括民事执行活动，这样一来就使检察机关对民事执行活动监督的法律依据更为明确。

2、对《民事诉讼法》予以修改，明确赋予检察机关执行监督权，使执行监督有法可依。《宪法》以根本法的形式确立了检察机关的法律监督地位，而现行的《民事诉讼法》却没有规定检察机关的民事执行监督职能，与《宪法》相抵触。因此，有必要在立法上确立检察机关有权对人民法院的民事执行活动实行监督。建议修改民事诉讼法第十四条，修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。在民事诉讼法第三编执行程序部分加上检察机关对民事执行监督的条款。

3、制定《执行监督程序立法》和包括对执行活动监督在内的《监督法》，明确各司法机关在监督体系中的职能。由于当前没有完整的监督法律，监督者和被监督者互不理解，法院系统经常超越权限，以司法解释的形式取代立法。为统一监督需要，有必要限制最高人民法院对执行所作司法解释，由全国人大及其常委会制定专门的《监督法》，并明确规定检察机关民事执行监督的权限，使我国民事执行活动真正做到有法可依、有章可循、更加规范、有序进行。

4.赋予检察机关实体处分权。虽然人民检察院在宪法上被确定为国家法律监督机关，但在实践中监督往往流于形式。因此，应赋予检察机关对执行的实体处分权，如：在再审案件没有终结之前，有权终止该案执行；对当事人申诉认为有必要的，有权调阅执行卷宗材料、参与执行活动的过程；有权质询、督促和调查了解案件的执行进展情况，有权建议人民法院暂缓执行；有权对执行过程中的违法行为发出《检察建议书》、《纠正违法通知书》。