行政非诉强制执行中的期限规定应如何理解

　　基本案情 

　　某自然资源局2019年2月25日对某种植合作社违法占用基本农田修建房屋一案作出行政处罚：1.限15日内自行拆除XX平方米基本农田上的建筑物和其他设施；2.罚款XX元。《行政处罚决定书》载明，“如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内向XX申请行政复议，或者6个月内直接向XX人民法院提起诉讼”。该局于2019年2月27日向种植合作社送达了行政处罚决定书。种植合作社于2019年4月14日缴纳罚款，但未在行政处罚决定书规定期限内自行拆除。该局于2019年5月17日申请法院强制执行“限期拆除”内容。法院认为：处罚决定交代“可以在收到本处罚决定书之日起60日内向XX申请行政复议，或者6个月内直接向XX人民法院提起诉讼”，故处罚决定的起诉期限尚未届满，不具备申请执行条件，裁定不予受理。 

　　分歧意见 

　　第一种观点认为，某自然资源局行政处罚决定告知相对人起诉期限为6个月，相对人有理由相信和依照告知期限行使起诉权，法院以起诉期限未届满裁定不予受理正确。 

　　第二种观点认为，根据我国土地管理法第八十三条规定，……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”；行政强制法第五十三条规定，“……没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。该案中自然资源部门的申请起诉期间为15日起诉期加3个月，即2019年3月15日至6月14日，5月17日申请强制执行在法定起诉期限区间内，法院不予受理裁定正确。 

　　第三种观点认为，根据我国现行行政法规范，行政相对人对行政处罚有两种救济方式：行政诉讼和行政复议，土地管理法第八十三条仅对行政诉讼的期限作了特别规定，而对行政复议期限未作特别规定，没有也无权剥夺相对人复议权。因此，对于罚款等行政处罚，起诉期限为六个月，复议期限为60日，起诉期限包含复议期限，依据有利于相对人原则，6个月为相对人最长救济期限，行政机关申请强制执行期限起点应当以法律文书送达日加6个月确定；同样，对于责令限期拆除行政处罚，行政复议期限包含了起诉期限，60日为相对人最长救济期限，行政机关申请强制执行期限起点应当以法律文书送达日加60日确定。该案中，法律赋予行政相对人的救济期间在2019年2月28日至4月28日，行政复议期限届满之日三个月内，即4月29日至7月28日乃自然资源部门申请法院强制执行期间，5月17日申请强制执行在法定期限区间内，法院不予受理裁定错误。 

　　第四种观点认为，根据我国行政处罚法第三十九条规定，“……行政处罚决定书应当载明下列事项：……(五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”该案行政处罚决定书对于责令限期拆除处罚起诉期限15日没有告知，根据2017年最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条之规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。对于普通相对人，无法苛求其知晓15日特殊起诉期限，故只能依据“知道或者应当知道行政行为内容之日”起计算起诉期限，即行政处罚决定书送达之日满一年。该案中，自然资源局没有告知相对人正确法定起诉期限，应当视为未告知。因此，行政相对人起诉期限届满日应按如下方法计算：自然资源局2019年2月27日送达行政处罚决定加1年到2020年2月27日。故，2019年5月17日起诉期限尚未届满，人民法院不予受理裁定正确，但其表述理由错误。  

　　评  析 

　　对于本案的处置，笔者更倾向于第三种观点，理由如下： 

　　1.在该案中，自然资源部门行政处罚决定对罚款类、责令限期拆除类起诉期限未作区分，统一告知为6个月显然与土地管理法第八十三条、行政处罚法第三十九条等规定相悖；法院未尽行政非诉执行“三个明显”标准审查义务，对于申请强制执行的责令限期拆除将错就错认定6个月起诉期限，以起诉期限尚未期满裁定不予受理，同样不妥。 

　　2.第二种、第三种观点分歧的主要原因在于对土地管理法第八十三条的理解和适用。土地管理法第八十三条根据文理解释，主要包含两个方面内容：一是对责令限期拆除类行政处罚决定起诉期限为15日；二是起诉期限届满又不自行拆除的，作出处罚决定的机关依法申请法院强制执行。这一规定主要是考虑避免行政违法行为实际损害进一步扩大和社会财富浪费，以及实现诉讼经济目的。仅从该条逻辑关系理解，限期拆除类行政处罚决定排除了60日申请复议期限，即行政机关申请强制执行期限起点，是行政处罚决定书送达之日起过15日。但是，这一理解在立法和实践中均存在法条适用冲突。从立法角度讲，我国行政诉讼法第四十四条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”，即相对人享有行政诉讼、行政复议的选择权；行政强制法第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”，这里的“期限届满”未明确是起诉或复议期限，但根据体系解释应当包含“起诉或复议期限”。而行政诉讼法第九十七条规定，“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，未提及复议期限；《关于适用（中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百五十六条规定，“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出”，同样排除了复议期限。上述法律和解释规定在一般行政处罚6个月起诉期限适用中没有疑义，但在土地管理法第八十三条适用中出现了逻辑冲突：一方面，如果解释为责令限期拆除行政处罚15天起诉期限排除了相对人复议权，除了法律条款本身的不统一、不协调之外，既不符合行政法合法性原则，也不利于保障相对人救济权利和节约司法资源；另一方面，以经过60日复议期作为自然资源部门申请强制执行前提同样不妥，假如相对人在15日内未起诉，依据土地管理法之规定，当事人丧失诉权；此后，相对人在60日内又提起复议，依据行政诉讼法第四十四条相对人因不服复议决定又可以取得诉权。笔者认为，对同一具体行政行为，因为行政复议的介入，出现了诉权“死而复生”，行政权与司法权的逻辑关系，有低位行政权左右高位司法权之嫌。对此，建议从立法上对限期拆除类行政处罚起诉期限、复议期限及适用作出明确，以实现立法目的和避免实践争议。实践中责令拆除关系重大、矛盾突出，自然资源部门、法院在执法司法中非常谨慎，尽量避免错案风险和信访矛盾，尤其是在法律适用存在歧义的情况下，一般执行以60日复议期限届满为申请强制执行期限起点。笔者也认同第三种观点中行政机关、法院均应在相对人60日复议期限届满后开始计算申请强制执行期限的观点。 

　　3.第四种观点是基于行政机关未告知、错误告知起诉期限而产生的特殊情形，笔者认为错误告知应当视为未告知：一是从告知的目的看是为了保障相对人救济权利，未告知和错误告知造成的后果均是相对人对法定起诉期限的不知情或无所适从；二是根据公权力行使“法无授权即禁止”原则，行政法体系中仅有一年期限规定，适用其它期限于法无据；三是从概率角度讲，错误告知可能存在种种情形，人为区分让起诉期限处于不确定状态之中，导致执行标准混乱，既不利于保护相对人合法权益，也有损司法公信力。